“联动审计制”的国家经济监督系统的动力机制

“联动审计制”的国家经济监督系统的动力机制

“联动审计制”国家经济监督系统的建立和形成是政府行政体制改革的必然产物。在我国社会主义条件下，人民政府的权力来自人民，政府在配置公共资源的执政过程中必须体现“执政为民” 的价值理念。但是，在现实生活中，一些政府官员贪污腐败、有法不依、决策盲目、缺乏责任感，一些监督部门监督不到位、缺乏监督动力、对群众反映强烈的社会热点问题反应迟钝、查处“不作为”、“难作为”等问题严重影响了政府在群众中的威信。因此，改革现行监督体制，是构建我国和谐社会，促进政府廉政、勤政建设，建立和形成“权力强势”的国家经济监督系统的需要。

广泛吸纳社会公众参与对政府执政权力运行的民主监督，借助公众的力量打造“权力强势”的国家经济监督系统，这是“联动审计制”监督系统的动力来源。在“联动审计制”国家经济监督系统中，合理调整审计部门、监察部门、纪检部门的权责结构，搭建民主监督的信息平台，是满足社会公众对政府资源配置决策、执行的参与权、知情权的需要，也是满足社会公众参与监督的需要。

“联动审计制”国家经济监督系统的动力来源体现为以下四个方面：

（一）监督需求的拉动力

“联动审计制”是为了满足社会公众参与监督，促使政府执政廉洁、透明、公平、高效而建立的，这一目的为国家经济监督系统提出了明确的要求和目标。要实现这一目标，国家经济监督系统直接运用的手段就是对影响政府执政（国家公共资源配置决策和执行）目标实现的相关行为（包括违反党纪国法、贪污犯罪、懒政庸政等行为）进行处罚和惩治。这种手段可称为“处罚问责”，是国家经济监督的“终级手段”。处罚问责可以使政府执政过程中违反党纪国法、贪腐犯罪、懒政庸政行为受到应有的惩处。

政府“处罚问责”的内容包括“法规问责”、“绩效问责”和“犯罪问责”。“法规问责”是指对政府执政行为中违反党的纪律和国家法律、法规、制度、规定的行为，尚达不到经济犯罪标准的责任进行追究，包括经济处罚和行政处罚手段。“绩效问责”是指对政府执政行为中并没有严重违反国家法律、法规和经济犯罪的行为，由于责任人“不作为”、“乱作为”给国家造成损失或没有达成绩效目标的行为责任进行追究，也适用经济处罚和行政处罚手段。“犯罪问责”是指对政府执政行为中的重大经济犯罪行为责任进行追究，适用刑事处罚手段。

国家对“联动审计制”经济监督系统的问责需求实质上是社会公众对政府监督的需求。在“问责处罚”过程中，吸收人大代表参与以及将处理结果向社会公示，无形中给专施“监督信息应用”职能的“审计监察”部门带来了压力，使监督部门的“问责处罚”不能也不敢“不作为”、“乱作为”。这种压力就是对国家经济监督系统的监督拉动力。

（二）信息需求的牵引力

“联动审计制”国家经济监督系统包括“监督信息生产”和“监督信息应用”两大系统。专施“监督信息应用”职能的“审计监察”部门对政府执政过程实施“问责处罚”，必须掌握政府执政（国家公共资源配置决策和执行）过程中违法违纪、经济犯罪的事实和证据，了解其决策和执行绩效目标的实现情况，即实现监督部门与决策部门、执行部门的信息对称。这种手段可称为“评价问责”，是国家经济监督的“信息手段”。评价问责可以揭示政府执政过程中出现的信息弄虚作假行为、资源配置违法违纪行为以及绩效实现水平，为“处罚问责”提供可靠的证据。

为实现监督部门与决策部门、执行部门的“信息对称”必须通过专施“监督信息生产”的“审计信息”部门及时提供系统、完整、可靠的监督信息。基于“审计监察”部门的“法规问责”、“绩效问责”、“犯罪问责”信息的需求，“监督信息生产”部门必须在信息的覆盖范围、涉及内容、涉及领域等方面满足“处罚问责”的需求。为了实现这一需求，“监督信息生产”部门信息采集范围必须扩展，即将现行的信息采集范围由财政财务收支活动扩展到财政财务管理活动、实物资产管理活动、人力资源管理活动、业务经营管理活动等方面（刘世林，2011）。信息的采集和处理内容必须延伸，即从财政财务管理活动的“合法合规”信息延伸至政府决策、执行活动真实可靠信息，决策、执行活动合法合规信息，决策、执行过程和结果的经济性、效率性、效果性信息。信息涉及的领域必须拓宽，既要涉及经济管理领域，也要涉及行政管理领域。这是因为在政府对社会公共资源进行配置的过程中，决策和执行过程中往往是经济手段、行政手段交叉并用，特别是在市场经济制度不完善的情况下，经济手段、行政手段运用不规范导致经济行为结果和行政行为结果界定不清，这时更需要通过全方位采集监督信息，以实现监督信息的完整性，进而满足“审计监察”部门“处罚问责”需要。

“审计监察”部门向“审计信息”部门提出“处罚问责”信息需求实质上是“监督信息应用”对“监督信息生产”的需求。监督信息生产部门在信息整合处理过程中，必须按照监督信息应用环节信息需求口径提交信息，不得自行缩小审计检查范围，擅自降低信息质量。同时，它所发布的信息必须经得起社会各界质疑，这无形中给专施“监督信息生产”职能的“审计信息”部门带来了压力，使审计信息部门输出信息的方式和内容更加规范、完整、可靠。这种监督信息应用的“刚性”需求无疑是对监督信息生产的一种牵引力。

（三）公民参与的推动力

在“联动审计制”国家经济监督系统基础上搭建的“监督信息生产”和“监督信息应用”的制度设计中，每一个环节都必须安排民众参与监督的途径和方式，在整个监督过程中必须突出民主监督的形式和内容。公民参与监督最主要的方式是在监督信息的输入环节，通过扩大信息的来源渠道，吸收社会各界提供信息，参与监督；在监督信息的输出环节，通过扩大信息公开范围，吸收人大代表和其他民意代表对评价信息质询，参与监督；在监督信息应用环节，通过广泛征求民众意见，提出“处罚问责”方案，公示问责结果，吸收社会民众力量参与监督。这种手段可称为“民主问责”，是国家经济监督的“过程手段”。民主问责可以疏通民间与政府及其监督部门的信息渠道，构建社会公众参与监督的“舞台”。

扩大监督信息的来源渠道主要是指在监督信息的输入阶段，即信息采集阶段，改变传统的只通过常规检查从被审计单位搜集证据的单一手段，将信息采集方法和渠道拓宽。拓宽后的信息采集方法和渠道如下：汇总采集，即在“监督信息生产”部门建立专门公共信息采集部门，从公共媒体、网络平台、群众信访、公众投诉、举报电话等相关资料中搜集政府及其相关部门决策执行中有关问题的线索、证据和公众评价意见和建议，并对相关资料进行分类汇总整理，作为重要的输入信息。检查采集，即建立单位信息采集部门，派出审计组深入被审计单位，对被审计单位提供的会计资料、管理资料、决策计划方案、预决算资料、制度章程等相关资料进行常规检查，作为主流输入信息。调查采集，即建立专项信息采集部门，派出专项审计调查组，制定和发出单位、行业综合情况调查表、社会调查问卷、专门问题调查表，例如干部财产申报表、干部任职计划、干部述职报告表等，并对采集的信息验证确认、加工整理，作为主要输入信息。采取多手段、多渠道的复合信息采集方法，不仅可以广泛收集社会信息，也可以保证信息的全面性。扩大信息公开范围，是指在审计信息部门将采集的信息经过验证、整合、评价等处理以后，在向审计监察部门发出审计报告的信息输出环节，邀请部分人大代表、政协委员及其他民意代表参与审计听证会，就审计信息部门对决策部门、执行部门信息的真实可靠性，资源配置活动的合法合规性、资源配置过程和结果的适当性、有效性等评价信息进行质询，从而达到扩大信息公开范围的目的。广泛征求民众意见，是指在监督信息应用环节，审计监察部门根据审计信息部门提供的对决策部门、执行部门及相关责任人的评价意见所提出的“处罚问责”方案，接受人大代表和政协委员质询，对“处罚问责”方案及处罚结果向社会公告。

 公民广泛参与监督信息的输入，在监督信息采集方式和内容方面充分反映民意，吸收人大代表和政协委员参与评价质询和问责质询，在监督程序上注入民主元素，问责处罚结果及时向社会公开，在监督手段上体现民众要求，不仅强化了对政府及其决策部门、执行部门的监督，也是对监督部门的“再监督”。这种连环式的民主监督机制无疑是对监督过程的推动力。

（四）内部制衡的互动力

“联动审计制”国家经济监督系统在注入民主监督元素的基础上，将监督系统分为监督信息生产和监督信息应用两大分支系统，在监督系统内部形成了两大系统相互协调、相互制衡、相互推动的局面。

注入民主监督元素是促进监督目标实现的原动力，在民众广泛参与监督的外围压力下，监督系统的内在动力被激活。监督信息生产部门必须按照“处罚问责”的信息需求范围采集信息，按照“处罚问责”的信息需求结构和内容整合并处理信息，按照“处罚问责”的信息需求质量标准输出信息。否则，将给监督信息使用部门的“问责处罚”造成重大影响，甚至导致“处罚问责”无法正常开展，难以达到监督目标的要求，无法向公众提交一个满意的答卷。为了避免这种情况的发生，监督信息使用部们势必向监督信息生产部门施加压力，促使监督信息生产部门按照规范向其提交符合问责要求的监督信息。反过来，监督信息生产部门保质保量向监督信息应用部门提交监督信息后，监督信息应用部门也必须不折不扣地将监督信息加以充分合理的利用；当监督信息没有被充分合理利用，监督信息应用部门将“问责处罚”结果向社会公开和向审计信息部门反馈之后，公众首先质疑的是监督信息生产部门的工作质量。在这种情况下，审计信息生产部门会想尽办法促进监督信息应用部门充分合理地应用信息，以保证监督的有效性。由此可见，监督系统的内部协调、内部制衡是相互的。