全生命周期视域下的粮食安全审计路径优化研究

一、引言

解决好14亿人口的吃饭问题，是我们最基本的国情、最根本的民生。十八大以来，党中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，明确提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。二十大报告明确指出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线”，同时也强调，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。自乌克兰战争爆发，全球粮食市场波动剧烈，警惕粮食危机，保障我国粮食安全刻不容缓（任嘉，2022；席海昕，2023）。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要角色，审计机关应当主动适应新形势新要求，服务国家粮食安全战略规划布局，聚焦责任履行和权力运行开展研究型粮食审计，全方位提升粮食局经济责任审计价值和监督效能，为我国粮食安全的长治久安做出积极贡献（江秀云和邹峰毅，2022；朱殿骅，2022）。那么，国家审计如何优化粮食安全审计路径，如何更好的发挥监管职能，推动粮食审计工作的有效开展，是当前需要解决的重要课题。

二、粮食安全的全生命周期审计体系构建

粮食审计是一项“多环相扣”的复杂系统工程，任何一个环节出现漏洞都可能导致粮食安全的风险暴露。如何“做细、做全、做好”粮食审计，规避粮食安全风险成为当下审计人亟需解决的问题。对此，本文构造了基于全生命周期管理理念的研究型粮食审计框架，其核心要旨在于强调粮食安全审计的整体性和系统性。

全生命周期管理理念的思想最早来源于管理学，其是将管理对象视为一个动态、成长的生命体，促使整个体系在前期介入、中期应对、后期总结的过程中形成有机闭环，从而实现环环相扣、协同配合、高效运转的有机成长（周康渠等，2002）。“粮食安全”本身就是一个“生命体”，其包含粮食生产、流通、加工等环节的系统安全。因此，要保证粮食安全，任何一个环节都不能出问题。本文在全生命周期的研究型粮食审计框架下，细化粮食链条，形成审计闭环，并针对性地设计审计方案。

一是在粮食生产环节构建基于粮食生产要素的“四维”安全审计体系，包括种子安全审计、农田保护审计、生产技术使用情况审计以及生产资金补助审计等。

二是在粮食流通环节构建“收购-存储-轮换”为核心的审计流程框架，以国家战略需求为导向，编写规范化审计指南，并形成动态优化机制，实现粮食流通环节涉及的相关主体（如粮食经营公司、粮库等）运行、政策落实、资金使用等方面的安全通畅。真正做到粮食收购“合规合矩”，不损害粮农利益；粮食储存“保质保量”，粮食轮换“真实有据”，实现“库中有粮，心中不慌”。其中，粮食加工环节，构建区域粮油加工供应链审计保障机制，分解粮食加工环节，形成多维审计方案，保证区域日常食品供应的完整性、安全性、可持续性及稳健性。

三、全生命周期视域下的粮食安全研究型审计剖析

（一）贯彻执行党和国家粮食安全方针政策及决策部署情况审计

党的二十大强调，粮食安全是国家安全的重要基础。最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险是政府的职责也是粮食安全保障体系的重要组成部分。对此，近些年，党和国家针对粮食安全出台了一系列粮食安全方针政策及决策部署。那么，这些政策及部署执行的怎么样，需要国家审计部门的审计监督。

首先，摸清粮食行政管理部门制定符合地方实际的相关制度情况，对粮食流通储备和发展是否有系统性和长远性的规划。其次，履行粮食安全责任情况。摸清粮食收储管理、质量安全及主管部门责任是否具体化、项目化；上级对粮食安全责任制考核结果；粮食行政主管部门是否对粮食企业安全责任制考核纳入日常工作。加强基本农田建设和保护情况。重点关注耕地保护、农田建设、农业科技补助资金拨付是否到位，是否落实耕地保护制度，是否遏制耕地“非农化”，是否加快农业科技项目。最后，摸清粮食行政主管部门是否建立粮食流通安全风险评估、粮食流通测报机制，是否及时向上级政府报告耕地保护和粮食生产、流通、储备、供应等情况以及评估结果。 

（二）粮食生产环节的审计重点

在粮食生产环节可以重点开展种子安全审计、农田保护审计、生产技术使用情况审计和生产环节中资金补助审计。具体来看，在种子安全审计环节，应该重点关注区域种子储备情况、老百姓生产用种效益与安全、区域试验的真实性、完整性以及农作物种质资源保护与利用情况。

关于农田保护审计环节，需加强基本农田建设和保护情况，重点关注耕地保护、农田建设、是否落实耕地保护制度，是否遏制耕地“非农化”，是否加快农业科技项目。应该重点关注：新增耕地项目的建设管护；非农建设占用永久基本农田情况；虚报面积、违规占用等情况；是否存在不按图纸施工、材料以次充好等问题；农田政策落实与资金使用。

生产技术使用情况审计。应该重点关注农业技术推广情况；生产机械化，轮作休耕制度的实施情况；农业科技、新方法的运用。

生产环节中资金补助审计。应该重点关注农业科技补助资金拨付是否到位；稻谷补贴、一次性补贴、耕地地力保护和秸秆还田补贴资金申报和发放环节；涉粮专项资金绩效情况，即摸清涉粮专项资金规模，涉粮专项资金是否编制项目绩效目标，粮食行政主管部门和财政部门是否对涉粮专项资金开展绩效评价，是否进行项目后评估。

生产环节涉粮企业审计重点。应该重点关注工程项目招标情况、基础设施建设情况，具体涉及到高标准农田项目建设质量是否达标；工程项目审计（工程量、造价、工程质量、资金的合规使用、竣工决算依据、项目投资及概算、工程和物资招投标执行情况、项目建设支出、建设项目交付使用资产）；种子公司经营情况审计。

（三）粮食流通环节审计重点

在粮食流通环节，根据粮食流通体系的全生命周期规律，本文聚焦粮食收购环节、粮食储存环节、粮食轮换环节以及粮食加工环节的“粮食业务”进行追踪审计。

一是粮食收购环节。在粮食收购环节，粮食审计部门应该重点关注：当年地区粮食收购数量、粮食收购价格以及粮食的来源；重点摸清粮食企业收购时是否有专门的检测定级仪器，政策性粮食收储数量是否达标，是否有入库台账，是否有入库验收记录，是否虚假收购粮食；针对粮食收购环节政府政策补贴资金的发放问题，审计目标应该重点关注稻谷收购补贴是否存在超申请时限，审核意见是否缺失，是否超范围发放，申请人是否符合条件。

二是粮食储存环节。在粮食储存环节，掌握粮食储存的相关数据信息是实现审计监督的重要前提。应该重点关注：实际粮食库存数量、外租仓库粮食存储情况、粮食质量（含水量、杂质率、真菌数量、毒素含量等）；粮食储存设施建设，即严控标准评估库点设施是否达标，粮食储存管理是否规范，是否存在粮食混存现象，是否因保管不当造成损耗，政策性粮食是否接入县粮情监测平台，国有粮库布局是否合理；针对粮食储存环节的地方储备粮贷款情况应该加强审计力度；摸清地方储备粮贷款规模、贷款主体，贷款是否无偿提供给粮食经纪人使用，是否按贷款用途使用贷款。

三是粮食轮换环节。应该重点关注粮食出库的合规性（是否符合政策性计划、是否在规定粮食交易市场挂牌出售），出库的真实性（是否存在虚假出入库问题），动态关注出库的损耗率；摸清粮食企业销售时是否存在“升溢粮”、“损耗粮”、“价差粮”问题，是否存在账外粮、账外资金，获取的收益是否进企业账面，是否出现个人私分不当利益问题，是否存在粮食行政主管部门行政性批复代替政策性粮食的轮换方案。

四是粮食加工环节。粮食加工是保障人民食品供应和安全的重要环节。因此，应该重点关注区域内粮油加工供应链的完整性，保证日常食品供应的可持续性及稳健性；严管粮食加工环节的食品安全，保证食品供应质量；粮食加工企业审计，包括对粮食企业将购进原粮、油料进行加工和再加工业务的审计。

五是粮食流通中的资金使用环节。针对该环节的资金审计，应该重点关注：稻谷收购补贴是否存在超申请时限，审核意见是否缺失，是否超范围发放，申请人是否符合条件；地方储备粮贷款用于解决借款人执行地方储备粮计划的资金需要；地方储备粮轮换贷款用于解决借款人“先购后销”轮换储备粮和“先销后购”轮换储备粮货款未回笼时轮入粮食的价款需要,以及垫付借款人必要的轮换费用的资金需要。

六是粮食流通环节涉粮企业审计情况。应该重点关注：粮食企业收入完整性，支出的真实性，是否存在扩大开支范围、乱发奖金、津贴等问题，是否存在虚列支出、财务管理不规范等问题，是否存在专项资金挤占、挪用等问题，是否存在长期占用资金、挪用、帐外经营问题，是否存在自报自批，报支发票不规范等问题；粮食企业是否制定了完善的内部控制制度并得到了有效的执行，是否设立内部审计机构并实质运行。

四、全生命周期视阈下的粮食安全研究型审计路径分析

基于粮食安全的全生命周期视角，全方位审视“粮食安全链条”中影响粮食安全风险的可能因素，注重审前调查，充分学习掌握审计项目相关的政策及规定，科学制定审计实施方案，明确审计范围和重点，有的放矢地开展后续工作。本文把传统审计方法与大数据技术相结合，从信息化中要资源、向数据化要速率，全面高效开展审计工作。注重采取灵活多样的调查研究方法，如文献综述、召开专题研讨会、问卷调查等，从研究型审计入手，提出了全面的针对各个粮食安全环节的路径方案。

（一） 粮食生产环节审计路径设计

1.种子安全审计路径设计。针对当前我国面临的种子安全问题,以审计为主要抓手，实地查看承储企业的仓贮状况，检查储备种子进出库、轮换记录，核实种子储备任务完成量，推动加强种子储备的保护与管理，助力保障种子储备安全、有效保证农业生产用种安全，促进农业增产增收。此外，展开田野调查式研究型审计，实地查看试验田的种植情况，推动对粮种品质进行真实鉴定，助力有效筛选出稳产高产粮种，促进农业科研成果尽快转化为生产力。关注农作物种质库等建设运维情况，了解农作物种质资源,普查与收集行动开展情况，推动地区种质资源,收集、保护、评价、创新和利用，促进从源头上保障国家粮食安全。另外，调查种子价格稳定、种子质量得到保障。

2.农田保护审计路径设计。针对当前农田保护日益严峻的问题，审计部门需重点关注工程项目程序不合规、实施效果不佳、后续管护不力等出现的耕地“非农化”、“非粮化”问题。同时，借助地理信息技术，对永久基本农田红线范围进行动态分析，核实非农建设占用永久基本农田的疑点图斑，核查是否存在批而未供、闲置、荒芜等问题，推动严格落实耕地保护制度，为经济高质量发展提供土地资源保障。实地走访查看永久基本农田保护和利用现状，关注是否存在虚报面积、违规占用等情况，助力守好永久基本农田红线。现场抽查高标准农田项目及农业设施用地现场，重点审查是否存在不按图纸施工、材料以次充好等问题，核查高标准农田建设质量是否存在隐患，促进政府贯彻落实耕地保护政策，加强耕地保护责任意识。

3. 粮食生产技术使用审计路径设计。针对当前粮食生产技术所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：（1）明确粮食生产技术使用的效益性为主要目标，将目前市场新技术使用与统筹文件设置的评价标准进行对照，以互联网和数字信息平台为基础框架，融入多元技术组合，形成全面审计、评价、指导体系，最终提出审计建议，发挥积极有效的指导效能。（2）在“双碳”目标约束下，推进粮食审计监督，关注农业生产技术是否符合低成本、低能耗、绿色发展需要，实现绿色农业的可持续发展。

4. 粮食生产环节政策资金审计路径设计。针对当前粮食生产环节政策资金使用所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：（1）主要关注农业科技补助资金拨付是否到位。重点关注稻谷补贴、一次性补贴、耕地地力保护和秸秆还田补贴资金申报和发放环节，通过大数据筛查和核对补贴清册，检查农民各项补贴领取面积差异；审查财务账簿和承包流转合同，查看承包户缴纳租金和流转管理费的实际面积。（2）涉粮专项资金的管理情况审计。主要通过检查粮食行政主管部门对涉粮专项资金的管理情况。重点检查涉粮资金下达是否超时限、手续是否完善；是否存在截留、挪用、骗取、套取、财务管理是否规范。资金支出、兑付是否规范、支出审批手续是否完整、支出是否真实。资金使用是否建立台账，台账资料是否齐全并规范管理，使用情况需公示的是否进行公示公告等相关情况。

（二）粮食流通环节审计路径设计

粮食收购环节审计路径设计。针对当前粮食收购环节所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：摸清粮食企业收购时是否有专门的检测定级仪器，政策性粮食收储数量是否达标，是否有入库台账，是否有入库验收记录，是否虚假收购粮食。

粮食储存环节审计路径设计。针对当前粮食储存环节所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：审计人通过实地查看库点情况，盘点不同性质、不同年份的粮食存储地点，查阅台账、单据，结合实地查看仓库储备量、粮食出入库流程等，对地方储备粮轮换计划实施、粮食收储流程以及承储企业管理情况进行审查，审查账面发生销售亏损情况，检查粮食购销总公司县粮情监测平台并，对比几年来各粮食库点的收购情况，仓储能力，保障地方储备粮安全。

粮食轮换环节审计路径设计。针对当前粮食轮换环节所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：主要通过检查粮食企业是否有仪器设备、使用记录、清理政策性粮食库存数量与上级部门要求相对比、检查入库台账、检查验收记录、盘点粮食库存与账面核对。关注粮食企业是否存在亏损，账面是否反映“升溢粮”情形，对比损耗的标准，库存账和财务账与损耗表之间是否存在异常，检查轮换出库计划，粮食销售购销的主体，资金流向，检查轮换方案。

粮食加工环节审计路径设计。针对当前粮食加工环节所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：利用信息技术，监控粮食加工全过程，构建质量动态监控系统，从而保证粮油加工供应链的完整性、安全性以及可持续性。

粮食流通环节资金使用审计路径设计。针对当前粮食流通环节资金使用所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：（1）利用信息技术把传统报资料数据电子化，通过建立数据库，动态检查稻谷收购补贴是否存在超申请时限，审核意见是否缺失，是否超范围发放，申请人是否符合条件。（2）关注地方储备粮贷款情况。地方储备粮轮换贷款主要用于解决借款人“先购后销”轮换储备粮和“先销后购”轮换储备粮货款未回款时，购入粮食的价款需要,以及垫付借款人必要的轮换费用的资金需要。审计时应着重检查短期借款、长期借款科目，检查贷款合同，贷款资金流向。如此，可以摸清地方储备粮贷款规模、贷款主体，贷款是否无偿提供给粮食经纪人使用，是否按贷款用途使用贷款。

粮食流通环节涉粮企业审计路径设计。针对当前涉粮企业所面临的问题，提出可操作的审计方案，具体包括：（1）主要是通过查阅粮食企业账册、凭证、合同，单位或个人银行流水，分析资金流向，把握粮食企业财务收支情况。（2）通过查阅粮食企业的内部控制制度，检查内控制度执行记录，检查内审机构设置情况，检查内审机构工作痕迹，把控内控制度制定及执行情况。（3）通过抽查粮食企业工程项目实施情况，检查工程项目管理规范情况，把控工程项目招标情况、基础设施建设情况。

（三）贯彻执行党和国家粮食安全政策及决策部署情况审计

充分利用审计调查方法，密切与主管部门的沟通，加强审计调查，上门走访相关部门，与相关科室人员进行座谈，了解党和国家粮食安全政策及决策部署情况的难点困惑。与此同时，加强现场调研工作，深入第一现场，查阅粮食企业的内部控制制度，检查内控制度执行记录，检查内审机构设置情况，检查内审机构工作痕迹，查阅粮食行政管理部门的主要职责、年度工作总结，出台的相关政策文件制度等。同时，通过沟通，查看被审计单位收发文记录,看领导干部所在的部门对粮食安全政策有无具体落实措施，从而推断本地区在执行粮食安全政策和决策部署现状，以及执行地方政策法规情况，着重关注是否设定执行的时间表、执行路线图和未来阶段性目标。此外，以国家战略规划为主要准绳，判断相关实施计划和方案是否符合相关要求，制定的措施是否到位，目标任务是否具有可行性以及政策落实效果是否达到所设定的预期目标。

五、结语

保障国家粮食安全是必须守住的底线。各地审计机关积极发挥审计功能，在保障粮食安全方面做出了重要贡献。优化粮食审计路径是当前深化国家审计部门增强粮食安全审计工作的重要手段，在未来可持续开展粮食审计工作中发挥着至关重要的作用。本文提出了一个基于全生命周期审计的新视角，聚焦“粮食”的动态链条，围绕粮食的生产、流通环节，同时围绕“生产”和“流通”环节中党和国家粮食安全政策及决策部署情况审计以及各环节中针对所涉及粮食企业的经营审计，构造了“全链条”大逻辑的粮食审计框架，可有效的推动相关粮食审计部门聚焦审计重点，查补粮食审计信息及内容遗漏，提高粮食审计部门的工作能效，保障我国粮食安全的长治久安。

本文来源：《中国集体经济》https://www.zzqklm.com/w/jg/1406.html