高校国有资产闲置状况分析及盘活策略研究

近年来，由于受复杂多变的国际环境影响，我国的经济发展增速放缓，财政资金收支平衡的压力逐年增加。《2022年国务院政府工作报告》提出：“要坚持政府过紧日子，更好节用裕民。大力优化支出结构，保障重点支出，严控一般性支出,盘活财政存量资金和闲置资产。”2022年财政部印发《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）指出：行政事业单位应加快推进各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过多种资产盘活方式，提升资产盘活利用效率，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。高校作为国家行政事业单位中的重要组成部分，其拥有的国有资产是高校人才培养、科学研究等重要的物质基础保障，然而因技术革新、宏观形势变化等外部因素以及资产配置、使用、处置过程中制度缺失和管理不当等内部因素共同作用导致国有资产闲置状况的出现,降低了国有资产的使用效率，影响了资源的合理配置。

一、闲置国有资产的定义阐释及现状分析

    2023年江苏省财政厅关于印发《江苏省进一步盘活行政事业性国有资产工作实施方案》的通知（苏财资〔2023〕52号）中对于行政事业单位闲置国有资产的范围定义包括：长期闲置、低效运转的房屋、土地、大型仪器、办公设备家具、软件资产、车辆、公共基础设施等资产，以及对外投资、应收账款、预付账款、其他应收款、未处理的罚没资产等，对于低效闲置资产标准具体定义如下：一是闲置超过1年的房屋、土地、公共基础设施等；二是连续3个月以上未使用或上一年度使用频率低于10次（或有效运行机时低于100小时）的仪器、设备等资产（消防、人防、应急等备用保障资产除外）；三是未经批准超过配置标准购买或占有的资产；四是账龄超过3年的应收账款、预付账款、其他应收款；五是同部门单位建设的功能相似内容相同的荣誉室、教育室、展览厅、陈列厅等功能性资产；六是财政部门、机关事务管理部门或行政事业单位认定的其他需要处理的低效闲置资产。

当前，在高校国有资产管理工作中，绝大多数高校引入国有资产管理信息系统及房产管理系统，对于各类资产的全生命周期业务环节包括采购、登记、调拨、维修、处置等进行全过程全方位的动态跟踪管理并规范高校公有房产的出租出借业务管理。近年来，为积极响应落实国家及上级主管部门的相关政策要求，资产管理信息系统不断更新优化，新增了闲置资产调剂的功能模块。当高校内部单位或个人存在暂无需使用且功能完好的闲置资产时，可在系统内发起闲置资产申报并使该资产进入学校闲置资产调剂库中，通过实时更新的调剂库系统在全校范围内公开公示，有使用需求的单位或个人通过系统发起调剂申请经审批后可进行使用。但是，当前高校闲置国有资产的循环利用基本仅限于高校内部，且数量种类极其有限，未能开拓理念，扩展挖掘各类资产的多种盘活途径，实现与校外公共资源的合作对接共享，更有效的发挥国有资产的使用效能。还有一些高校对闲置国有资产处置不当，直接进行转让出售或报废处理，未能物尽其用，造成国有资产的流失。

二、盘活闲置国有资产的意义

（一）盘活闲置国有资产是提高财政科学化精细化管理水平的必然要求

公共财政领域的各项改革，为进一步推动资产管理科学化、规范化打下了坚实基础，同时也迫切要求资产管理跟上财政科学化精细化管理的脚步。盘活闲置国有资产，充分体现效率性、规范性、效益性，促进财政整体管理科学化精细化水平不断迈上新台阶。

（二）盘活闲置国有资产是促进高校服务社会的有效途径

    高校作为社会公共机构，应积极发挥高校在服务社会中的支撑作用。提升资产管理水平，有效盘活闲置国有资产，可以促进高校更好的服务社会。高校应当拓展资产管理思路，运用多种盘活方式，打破部门、单位之间的资产管理壁垒，实现国有资产的共享共用与保值增值，为高校创造经济效益的同时，促进高校服务社会，承担起社会赋予的使命。

三、高校国有资产闲置的原因

（一）被技术革新和宏观形势变化淘汰

    高校的教学和科研需求随着社会的不断进步和科技的飞速发展而提高，为跟上技术革新的脚步，高校会持续购买具有技术领先优势的仪器设备以满足教学及科研的需要，一些因更新换代而淘汰的资产虽功能完好，但其配置和相关技术参数已无法满足新兴技术引领下的教学及科研需求，便被弃用形成闲置资产。另一方面，高校在人才培养过程中，往往根据国家政策导向、宏观经济形势以及动态变化的市场需求来调整人才培养方向，有的设备仪器或场地设施刚刚投入没几年，由于外部环境发生变化，人才培养方向和相关学科建设也要做出相应调整优化，并因此重新购买引进符合配套需求的新资产，导致原有的部分资产被闲置。

（二）资产管理制度缺失

    当前不少高校的资产管理制度不健全，国有资产管理工作的各方面内容未被完全涵盖。制度的建设跟不上实际的业务，导致资产管理过程中管理责任无法落实，资产管理流程不够规范，部分工作无据可依，无章可循，容易引发道德风险和操作风险。

（三）资产管理意识淡薄

    高校国有资产的所有权归属于国家，高校行使占有和使用权，由于国有资产非私人所有，部分资产管理员和资产实际保管人法治意识欠缺、产权意识淡薄、程序意识缺乏，对于国有资产管理和使用不当的状况频繁发生，例如许多资产被随意借用，用后不及时归还，导致每年资产清查工作中发现部分资产缺失或与资产管理系统中实际存放地不符；还有些资产因人员使用操作不当，导致资产损坏，而高校又缺乏相应的维修保养制度以及对损坏资产的惩罚赔偿措施，在资产损坏后便将其弃用闲置，直至其达到报废年限后再行处置。此外,高校在持续优化办学模式，调整学科结构的过程中，容易积累大量存量资产，如经历搬迁后老校区遗留的厂房、房屋建筑物和土地等，受过去粗放管理模式影响，相当一部分资产处于闲置状态。由于部分资产形成时间相对较长，知情人或经办人出现更替以及会计核算方面不够及时准确等因素，导致这些资产游离于具体监管和财务账套之外，呈现出较大的管理风险问题。

（四）资产购置缺乏充分规划

高校国有资产主要通过财政拨款方式进行购置，但许多高校的资产管理与预算管理缺少有效结合,经费安排随意，与存量资产脱钩，未按规定的配置标准编制采购预算，缺乏对预算编制的充分考量和预算执行的监管措施。同时，高校在购置部分资产时，缺乏充分规划，只注重从需求方面论证，缺少对资产购置后的使用频率、预期创造的效益等指标进行可行性分析研究。有些资产在采购前过分关注价格因素，忽略资产的质量和实用性，采购后由于后续配套设备或耗材的缺位，亦或维修保养成本过高而被搁置，有些专业性强、使用率低的大型仪器设备资产的采购是为满足个别教师的教学需要，后因人员变动教师调离等原因而被闲置，还有些设备资产是为满足学校举办的一次性竞赛需求而专门购置，在竞赛结束后因功能性过于单一而被闲置。

四、减少国有资产闲置的措施

    国有资产闲置的状况并非一朝一夕所形成，高校应从源头出发，从统一思想、健全制度、规范管理等不同维度共同推进，尽力减少国有资产闲置的产生。

（一）健全资产管理制度

    健全的资产管理制度，是从源头上减少国有资产闲置的保证。高校应从宏观政策制度与具体实施细则相互结合呼应的角度出发，制定出条理清晰、可执行度高、内容全覆盖的国有资产管理制度。首先，高校应建立各类型资产的管理制度（如无形资产、出租出借资产、自用资产等），形成完整的制度体系，其次应构建国有资产完整生命周期的流程体系,对各业务环节进行梳理，规范流程，强化监督，实现资产管理的所有业务操作都有章可循、流程清晰、责任明确。

（二）强化资产管理意识

    高校国有资产管理应实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理机制，各部门依据资产数量配置相应的资产管理人员，日常重视对资产管理人员队伍的培训，强化资产管理人员的管理意识与积极性。此外，探索在开展高校国有资产管理绩效评价工作时，将超年限资产利用率、资产调剂利用率、大型仪器设备共享率、存量资产盘活情况等指标列为资产绩效管理重要内容，督促高校强化资产共享共用和勤俭节约意识，切实落实盘活国有资产相关政策规定。

（三）重视预算管理与资产管理结合和购置前论证分析

高校应以科学发展观为总的指导思想，统筹兼顾，在进行预算编制时，要站在存量资产状况和配置标准要求的角度安排经费，强化预算对于国有资产的规划控制管理的主导作用，确保预算目标符合高校的长期发展规划。在资产购置前，对采购项目的可行性进行充分的市场调研及需求分析，对预期风险与效益进行充分论证评估，采购时严格执行购置标准，杜绝超标准、超预算购置，使购入的国有资产能够持续、稳定的为高校的发展提供物质保障基础。

五、高校闲置国有资产盘活的有效途径

高校从源头上采取的一系列措施，能一定程度上减少国有资产闲置状况的发生，然而因为种种因素的不可控，导致国有资产的闲置发生无法完全避免。从末端针对已闲置国有资产采取多种盘活方式，最大限度挖潜增效，对于提高国有资产使用效益意义重大。高校应加强领导和组织实施，通过全面开展资产清查，对高校长期闲置、低效运转的房屋、土地、大型仪器、办公设备家具、软件资产、车辆、公共基础设施等资产，以及对外投资、应收账款、预付账款、其他应收款、未处理的罚没资产进行全面清查，根据清查结果，系统梳理资产使用情况，理清不涉访涉诉、担保抵押等权属清晰的低效闲置资产，逐项研究并有针对性的制定盘活方式或路径，依照国有资产管理相关制度规定和盘活工作方案逐步推进盘活工作并建立长效管理机制。

（一）优化在用资产

部分资产因技术革新、设备更新换代或管理使用不当以致损坏而被闲置，若经论证后续改造升级和维修能满足教学科研需求且费用小于新购资产成本，则可采取改造升级和维修的方式延续使用，既提高资产使用效率，又优化财政支出减轻高校经济负担。同时，通过加强维护，延长资产的使用寿命，推行资产超年限使用，对报废处置严格审核，非必要不报废。对于达到报废年限且功能无法满足使用的资产高校应充分挖掘报废资产使用潜力，通过利旧来提升资产使用效能，例如拆除部分零部件用于同类设备维修使用，或是将一些能够见证学校发展历程、彰显学科特征的仪器设备，用于校史馆收藏展示。

（二）加强统筹调剂、推进共享共用

    高校新购资产时，优先通过存量资产和资产管理信息系统中闲置资产调剂库中的资产调剂解决。通过建立闲置资产共享共用平台或依托相关政府部门的物资管理平台，结合资产实际利用效率情况将高校部分资金投入规模大、建设时间长的公共服务基础设施、或具有较高使用价值和较广适用范围的重大科研基础设施和大型仪器设备纳入其中，开放面向社会推进跨高校跨行业跨区域范围的调剂共享和盘活利用，并规范、高效的引导闲置资产的调剂及共享共用行为，从而优化社会资源配置，促进闲置资产与社会资源的双向共享。例如，高校可将暂处于闲置状态的专业性较强的大型仪器设备共享至学科设置相近的兄弟院校或科研机构使用。

（三）依托政府公物仓统一调配管理

    根据上级主管部门政策文件要求，县级以上财政部门应建立本级政府公物仓，实施公物仓资产清单管理，健全管理运行机制，通过预算管理一体化系统，逐步构建省、市、县一体的全省网络公物仓平台，积极推动资产跨部门、跨地区、跨层架调剂使用和共享共用。部门、单位难以盘活的低效闲置资产以及相关部门未处理的罚没资产应纳入公物仓统一管理和处置。大型会议（活动）、临时机构所需资产，以及行政事业单位使用频次低但又确需配置的资产，由公物仓统一配置，用后收回集中管理、调配使用。各高校应树立集中统一的价值理念，提高资产共享共用参与度，对照政府公物仓资产清单，将本单位属于清单目录范围内的资产进行梳理，区分为闲置可调剂和可共享共用两类，将相关资产纳入政府公物仓管理。入仓管理期间资产权属不变，由高校承担管理维护责任。上级主管部门在审核高校报送新增资产配置预算时，按照资产配置优先通过调剂解决的原则，将申请配置资产和政府公物仓清单资产进行比对，能够通过政府公物仓资产调剂或共享共用解决的，原则上不予批复新购，由高校向政府公物仓申请调剂或共享。政府公物仓平台的运行，对有效盘活高校国有资产工作、节约财政资金、优化资源配置方面具有重要意义。高校应加强通过公物仓平对国有资产的调剂使用和共享共用，避免资产重复配置、闲置浪费。

（四）探索集中运营管理

     坚持市场化改革方向，探索高校国有资产统一管理运营方式，利用资产集中运营平台或者委托专业机构，通过运用资产证券化等方式整合高校低效、闲置资产，实行专业化、市场化、集约化运营。研究建立集中统一管理、市场化运营体制机制，以及经营性国有资产与非经营性国有资产之间良性互通互融机制。高校可利用闲置资产开展跨单位、跨部门、跨地区、跨政府级次合作共建，积极引入社会资本参与统筹盘活工作，提升高校资产资源统筹能力和资产运营收益。例如，高校的闲置土地可探索引入社会资本，采取校企共建体育场馆等设施的模式进行运营盘活并共享收益，闲置校区内的教室、宿舍等设施可委托培训机构进行市场化运营合作获取利润，但这类盘活方式在管理上存在一定难度，需要做好前期的规划和准备工作，充分评估合作项目的潜在风险，明确资产的产权归属避免纠纷，防范国有资产流失。

（五）实行市场化出租、处置

对高校利用率低且难以调剂的资产，除按规定纳入公物仓管理或集中运营外，经审批后，可进行市场化出租、处置。资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优原则，通过有资质的产权交易机构或者公共资源交易平台采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行，鼓励通过网络拍卖等方式处置。对清查出的应收账款、预付账款、其他应收款等，高校应切实履行催收主体责任，应收尽收，确实难以收回且符合处置条件的，经规定程序批准后可打包委托有资质的第三方机构回收。

六、结语

盘活闲置国有资产是落实过紧日子要求、加强财政资源统筹的重要举措，是贯彻落实国务院、财政部关于盘活资产一系列政策文件及有关要求的具体行动，更是高校积极拓宽教育经费筹措渠道、持续扩大教育投入的有效途径。高校通过有效盘活、高效使用国有资产，最大限度挖潜增效，有利于实现存量资产与新增投入良性循环，全面提升财政资源配置效益，有效支撑当前财政经济形势，更好服务改革发展大局。

文章来源：《商业观察》 https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html