复合治理下基层公共文化服务的优化路径 ——基于武昌区南湖街道J社区的情况分析

一、引言

2021年，由文化旅游部、国家发展和改革委员会及财政部三部门共同推出了一项旨在提高公共文化服务质量的政策建议。这项政策将对公共文化服务的质量进行全面加强，同时弘扬社会主义优良文化。它还注重保障人们享受更全面、高品质的文化生活，保护公众的基本文化权益，满足人们对美好生活的新期待。为了更有效地促进公共文化服务的高品质发展，党的二十大也明确了要充实和发展文化行业及文化产业。[1]近年来武汉市武昌区南湖街道结合当地实际，进行了公共文化服务供应的创新探索。目前南湖街道形成了以“邻里文化促社会和谐，以核心价值聚民力民心”的工作理念。强烈推崇以邻为亲，以和为贵，以文为根，以助乐人，以诚为基的社区文化精神。

二、复合治理概述

从上个世纪70年代的中后期开始，由于不断加重的“政府失效”和“市场失效”的问题，以及社会需求多样化的状况，治理理念和方式逐渐代替了传统的管理理念和方式，成为全世界各国处理经济社会问题的首选手段。[2][3]在实践过程中，治理主要是一种协作性质的管理，其主要原则是平衡与分散权力，构建了一种模型，这也被视为现今时期政治发展和政治文明的关键标准。[4]然而，治理的深层意义较广，无法避免在传递理论目标时，在各种复杂情况中忽视明晰的行动主题和多元主题社会行动模式。[5]治理理念和方式的内部含义包括治理的多元中心性和多维度，治理方式的构建及其组合形成了治理形态的发展道路。[14]面对全球化带来的持续增长的公众需求，仅依赖于一种管理模式已经不能满足其需求。因此，我们需要创造出一种涵盖多个参与者的新型管理模式，从公共产品和服务功能的转变研究来看，以政府和社会组织合作为核心的复合治理结构，能提升公共产品和服务的数量，并提高社会参与者的福利待遇。[7]对此，我们可以认为，复合治理其实是政府主导的公共事务管理过程中，着重于让政府、市场和社会组织构成一个多元的混合主体，通过合作和谈判等多向策略来共同处理公共事务，这是一种创新的管理模式。[3]

三、南湖街道公共文化服务现况

武昌区南湖街道J社区是在以前南湖机场的旧址上经过十几年开发建设形成的纯居民小区，J社区由4个住宅小区组成，总人口1.2万余人，社区内辖幼儿园、小学、养老服务中心及300多的便民服务网点。拥有巧姐姐队、老红帽志愿服务队、J艺术团、老格子组合，曲艺志愿服务队为代表的30支志愿队伍，2000多名志愿者。现有社区文化长廊、体育健身活动、文化艺术活动、民俗节庆活动、全民阅读活动五类主要的文化服务。社区还有老年学校，11个文体协会，周一至周五均有文体活动在社区党群服务中心三楼多功能活动室举行，一楼服务站提供扶弱帮困、心理慰藉、爱心捐赠、帮教助学，邻里互助等关爱服务。

南湖模式介绍

（1）重构组织性质

南湖模型的核心在于由社区机构来引领并负责提供公众的文化服务。在初期阶段，社区文联作为一个组织的性质并不明晰，组织之间的相互嵌入仅体现在职责的交叠部分。而且，组织之间的互嵌应展现为功能的互补，制度化程度高以及对资源的均衡依赖。[8]实际上，政府对社区文联的嵌入可以看作是一种结构型的强嵌入，而社区文联对政府的嵌入则是一种系统性和功能性的弱嵌入。通过重新定义社会组织之间的角色和关系，它还赋予了社会组织与政府进行协商和博弈的权力，为重建更为实质性的关系提供了必要的基础。

（2）重塑主体间关系

南湖模式的出现主要是对多元主体关系的重塑。但是其与区政府、社区以及居民的外在主体关系建设仍存在挑战。在南湖模式的形成过程中，复合治理实体在接触政府的同时，又与服务对象互动，构建了一个新式社区公共文化服务供应系统。南湖街区过去服务单调、效率低下、偏离居民需求的问题依然存在。所以，当他们集结公众的文化资源的时候，逐步开始试图借助咨询、谈判等途径，与武昌区政府及其附属单位——南湖街道办事处再次创设一个资源和利益的分配体系。武昌区政府已经详尽地规划了公共文化服务的具体内容，其中包括由综合性的管理机构来承担具体的公共文化服务提供任务，按照服务协议来进行项目的监督与评估，最后依照评估的成绩来决定相关的费用。

（3）重组内容与形式 

如今，社区主要提供包括文化、体育、社区教育、科普以及居家养老等各式服务，这些服务主要由政府采购、志愿服务及企业等方式来运作。然而，在新式服务模式出台之前，南湖街只有单一的文化体育服务，供应质量欠佳还经常陷入碎片化困局。针对当下不同种类的公共服务，接受者群体也存在着较大的重叠性。因此，J社区努力以文化引领，使科普、社区教育，乃至社区养老等公共服务能与公共文化服务融为一体。随着南湖街公共文化服务的供应方式的变革，从政府的单独提供转变到政府购买，公民建设，志愿者服务等多元化的供应模式。

四、目前南湖模式所需优化之处

4.1多元主体合力有待加强

在分析社会秩序时，迈克尔 · 博兰尼对单一中心的管理和多元化管理提出了解读。[9]多中心管理是一种由各种不同的参与者共同参与的管理模式，通过交互的手段来处理公共事务。所有的参与者都必须共享他们的责任和义务，以达到最大限度地提高公众利益的目标。[10]。目前虽然南湖模式的多元主体已经形成（居民、社区、街道、区政府、社会），改变了以往由政府单一主体进行公共文化服务供给的模式，但是形成的合力还不够理想。目前J社区主要依靠居民与社区及社区和街道志愿者去共同进行公共文化服务的供给，文化服务的购买主要是街道负责，难以兼顾各社区的文化服务差异化需求。此外，各主体间的网络化结构还未形成，各主体之间的相互联结还不够，信息传递层级较多，使得一些信息传递不够及时，影响了运作效率。

4.2公共文化服务均等化程度不足

J社区在多元治理中，思维依然还在单一主体治理和行政化管理上。J社区将大部分精力放在志愿服务和人文关怀建设上，轻视了智慧数字化技术建设对于公共文化服务的重要性。南湖模式的运作虽然看似供给形式很齐全，但是其供给中心主要靠社区组织和居民进行，缺乏市场竞争机制而且主要的供给对象在于老年群体，对于其他群体的公共文化服务缺少数量和质量的供给。社区通常建有舞蹈室、书画室、健身室等免费向民众开放,有的社区开展各类文化演出、举办科普讲座等。尽管如此，许多社区居民对于这些活动的认识仍然有限，同时他们在社区的舞蹈房、绘画房以及运动房等设施的利用率也相当低。社区与民众之间的关系并不紧密,导致供需双方的信息不对等,难以使供给的产品与服务恰好满足需求。[11]

4.3社区行政化的不良影响

改革进一步深入后，城市中基础的社会治理模式已从“单位—街居制”演变为“社区制”。现阶段，社区内的行政工作大体上可归纳为“行政服务”和“行政任务”两类。当社区行政化后，会使得社区治理单一主体化，容易出现形式主义、官僚主义等当前行政机构容易出现的问题，导致社区行动效率低下。如此行径，极大降低了公共文化服务的供给质量和效率。

五、公共文化服务优化路径

5.1以协商互信凝聚复合主体治理合力

激励多方主体共同参与，调动社会及相关文化服务企业积极参与复合治理，提供优质文化服务，满足居民文化需求。构建利益聚合的治理共同体，一方面要承认主体之间存在复杂的价值逻辑，参与主体的利益需求往往相异甚至冲突，以尊重与理解主体的独特利益需求为基础，创造信任空间，降低信任成本，是从相异的主体需求中寻找到共同利益的前提。这将为广泛吸纳社会参与提供基础。另一方面要以协商信任为基础从整体层面统筹价值目标。对实现公共价值最大化的追求可以作为多元主体建立合作行动的底层逻辑。通过化解社会现实难题，求同存异、相互理解，达成共同的利益目标，实现参与主体社会价值的实现。[12]

5.2促进公共文化服均等化建设

对于大众的文化需求，其无穷尽的可能性以及政府的职责和公共财政的承受能力存在着一定的冲突，所以我们必须最大限度地使用已有的资源，避免在提供过程中产生浪费。我们应该关注降低对基本公共文化服务的无效提供。文化设施的建立是至关重要的，它既应该被建立，又应该被使用，并且应该被高效地运作。我们应该建立一个位于居住地的文化设施区域，使大众能够在方便的环境下获取到公共的文化服务。借助 App、微信公众号等信息科技工具，我们可以改革公共文化服务的形态、内容，使其更为便利，使得文化资源得以“沉淀”并被充分利用。要通过基本公共服务供给侧标准化的实现来促进资源均等化，通过明确设施配置、基本服务项目、基本人员和经费配置等多个实施要求和标准，促进在不同地区、不同人群之间实现规范化、标准化的配置，提升资源分配的公平正义，满足人民对先进文化的需求，进而助力精神生活共同富裕。[13]

5.3适度去社区行政化

在国家与社区之间，以及城市治理的末端，社区的存在主要取决于对政府资源的极大依赖。同时，地方政府更愿意把行政权限交给社区，以便更好地执行城市的社会治理。然而，社区居民委员会利用政府赋予的权限，加大了他们在政府中的代表性，这就引发了社区的行政化问题。从某个角度看，这可能会干扰到社区在处理事务时的资源调度和控制。然而，社区居民委员会和街道办事处的协同工作的确能够帮助解决社区内部的资源短缺以及自主管理的能力不强的问题。因此，简单地说“去行政化”是没有意义的，需要将社区的行政化做出“过度”或“适度”的判断。

5.3.1明确政府职能

敦促政府积极并公正地厘清与社区的关系，纠正过去因政府全能主义产生的社区治理责任分配不恰当的情况。对于社区的决策，应充分尊重并改变以往对社区治理过渡干预的行为，控制好对社区治理进程的直接影响和管理，让社区居民和社区组织在社区自治中扮演主导和关键的角色。在此基础上，应进一步加大对社区建设的政策和资金支持，避免强制分配任务，改变社区为获取更多的政策资金，而自愿投入大量的精力、物力，人力去完成政府安排的各项行政事务的情况。

5.3.2明确社区居委会定位

社区居委会身为非政府型组织，意味其并不是政府的一部分，同时也不应仅仅被视为政府功能的延伸。但这并不表示社区自治等于无政府主义，实际上，社区自治的核心是在政府的领导下进行的自我管理。政府和社区组织间的关系，应当互相配合、互补，通过政府的政策和资金扶持，以及依法制定的标准和操作流程，指导社区治理。与此同时，社区居委会也需要积极接受政府领导，帮助进行社区治理活动

六、讨论

南湖模式实质上吸取了以往厦门经验的精髓，根据J社区的情况分析，其需要优化的地方主要在于提高多元主体的合力、促进智慧数字文化服务均等化以及适度去社区行政化，规避行政化的不良影响。虽然像实行南湖模式的社区在全国有比较多，但是基层的治理建设在某些方面是由木桶“最短的一块木板”所决定的。那么个人认为未来南湖模式可以借鉴其他地方智慧书房的建设，一方面可以利用南湖街道辖区的图书馆和社区的阅览室资源，另一方面可以促进数字文化服务建设，促进数字文化服务均等化，更好地凝聚多元合力，促进南湖模式优效运转和服务型政府建设。并将其模式向周边社区，街道辐射，形成一个特色文化服务圈。

本文来源：《村委主任》https://www.zzqklm.com/w/xf/32171.html