煤矿技术改造建设项目审计中主要内容及重点浅析

煤炭是我国储量最丰富也是最重要的基础能源之一，同时也是重要的化工原料，在我国国民经济中具有重要的战略地位。为了建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团，将发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合，从2005年开始，在关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿的基础上，中小型煤矿兼并重组整合改造成了煤矿企业提升活力和竞争力的发展途径。随着煤矿企业兼并重组整合以来，未开发的整装煤田越来越少，且普遍存在构造多、生产系统复杂的情况，同时出于国家整体能源安全稳定的考虑，加之政策对于煤矿生产能力的整体考虑和落后生产能力淘汰的要求，使得煤炭企业尤其是国有煤炭企业更愿意将资金投入到生产系统优化、改造、变更之上，以达到通过较少投入换取较大产出的目的，降本提质增效，使煤炭企业具备更强的行业竞争能力，煤矿技术改造建设项目相比于煤矿基本建设项目的比重逐年增加。

煤矿技术改造建设项目，是指已经投入生产的煤矿为了提高矿井生产能力、提升煤矿经济效益、降低煤炭开采成本、节约煤炭开采人工材料能源消耗、加强煤炭储量资源综合利用、优化矿井提升运输通风供电给排水系统优化等目的，通过更新设备设施、采用新技术新工艺等方法，对煤矿现有生产工艺、井巷建筑物构筑物、设备设施等进行的改造。煤矿技术改造建设项目具体包括：增加井筒或改变井筒功能、水平延深、煤层配采、变更开采煤层等扩大煤层开采范围和变更采煤工艺等。煤矿技术改造建设与煤矿基本建设项目最大的区别在于煤矿基本建设项目是从0到1的新建项目，从井筒、巷道、采区到工业场地、地面生产生活建筑、进出场道路等均是新建的，从无到有；而煤矿技术改造建设项目是在矿井已投入生产后从1到2甚至从1到10而进行的进一步提升，可以利用原先已经成型的井筒、巷道、地面附属建筑物构筑物以及原有的设备材料等。煤矿技术改造建设项目主要包括一般煤矿技术改造建设项目及由多个煤矿兼并重组整合改造建设项目。一般煤矿技术改造建设项目大多为是开采了一定年限的生产矿井，为了提高年生产能力，或原开采范围内资源已基本开采完毕，需要新建井筒、水平延伸、变更开采煤层所进行的改造；煤矿兼并重组整合改造建设项目大多是出于政策要求、产业布局调整、资产划转或安全生产等原因，将一定井田范围内的多个生产能力较低的煤矿重新统筹规划，形成一个生产能力较高的布局合理的新煤矿，形成的新煤矿可能会利用部分原煤矿的井筒及巷道，也可能由于原有井筒巷道不满足安全生产条件或存在老窑、采空区、废弃巷道而重新规划布置新的井筒巷道。

煤矿技术改造项目与煤矿基本建设项目一样投资较大、建设周期同样相对较长，涉及环节众多，且相比于煤矿基本建设项目往往存在煤矿企业股权及管理体系复杂、前期决策工作程序较多的问题，部分煤矿在技术改造过程中还会出现生产建设同时进行的情况。煤矿技术改造项目同样是固定资产投资审计的重点关注内容，与煤矿基本建设项目一样需要在借鉴不同行业不同类型固定资产审计案例尤其是煤矿基本建设项目审计案例的基础上，结合煤矿技术改造建设项目的行业特点和特殊建设程序要求，明确审计主要内容及关注重点，为审计人员提供指引和辅助，为审计机构节约审计资源提高审计效率，为国家固定资产投资及煤炭产业政策实施提供保障。

一、煤矿技术改造建设项目审计的主要内容

（一）煤矿技术改造建设项目建设程序的规范性

煤矿技术改造建设项目建设环节主要包括项目建议环节、设计编制环节、开工建设环节、试运转环节、竣工验收环节五个环节。煤矿根据产业发展要求及自身生产情况自行编制或委托具备相应资质条件及能力的咨询机构编制项目建议书，上报主体企业进行审查。项目建议书内容应符合国家及地方煤炭产业政策，符合煤矿安全生产、煤质管理和环保要求，符合采区回采率要求。主体企业对煤矿是否具备技术改造条件和可行性进行论证，符合条件且确有必要进行技术改造的，批复项目建议书，并明确具体改造内容、投资估算等。项目建议书审查通过后，煤矿自行取得或根据技术改造建设项目的规模及相关规定委托具备相应资质条件及能力的勘察单位收集技术改造所需的地质、瓦斯、测量、水文资料和其他资料，按项目需要和其他有关规定取得水土保持、环保等相关手续，取得矿井建设必需的选址、用地、取水、供电等手续，根据技术改造建设项目的规模及相关规定委托具备相应资质条件及能力的设计单位根据项目建议书要求的改造内容，在批准的投资估算范围内编制技术改造项目的初步设计及施工图设计文件，按照规定程序报主体企业或能源局进行审批。完成技术改造设计审批后，煤矿按规定完成安全设施设计及审批相关手续，按项目需要和其他有关规定取得职业病防护等相关手续，根据技术改造建设项目的规模及相关规定委托具备相应资质条件及能力的施工单位，到煤炭工程质量监督机构办理监督注册手续，领取工程质量监督注册登记证书，由施工单位完成施工组织设计，并经煤矿、设计单位、施工单位、监理单位会审后，办理项目开工审批手续，开工建设。初步设计所包含的各项单位工程竣工后，煤矿作为工程建设单位应及时组织其他工程建设参与方如：勘察、设计、施工、监理等相关单位对竣工单位工程进行验收，验收后向煤炭工程质量监督机构申请单位工程质量认证，认证合格后领取单位工程质量认证书。技术改造项目设计的单位工程全部竣工，或仅剩余部分不影响煤矿生产活动的非主体工程后，煤矿应组织编制矿井生产联合试运转方案，国有煤矿应报上级主体企业批准，并在省级煤炭行业管理部门备案，上述手续完成后开始进行联合试运转阶段。在煤矿技术改造联合试运转期间，煤矿可同时按有关规定向政府行政主管部门申请对环境保护设施、安全保护设施、职业病防护设施、水土保持设施、消防设施等专项设施进行验收。对于煤与瓦斯突出或高瓦斯、水文地质条件复杂等开采条件复杂的煤矿技术改造建设项目，煤矿可在矿井正式竣工验收前委托相关单位及行业专家对现场进行检查，具备条件的可办理矿井预验收。联合试运转一段时间后，煤矿应及时有效处理试运转过程中出现的问题。相关问题处理后，煤矿应组织编制联合试运转报告，向主体企业申请组织煤矿建设相关部门及外部专家组成煤矿技术改造建设项目竣工验收委员会。竣工验收委员会应前往煤矿现场，听取煤矿建设及安全生产相关部门及各参建方（工程勘察、设计、施工、监理单位）的汇报、现场实地检查初步设计范围内各单项工程及首采工作面的完成情况，查阅项目相关证照手续批复及工程建设档案资料，对技术改造建设项目进行综合评价，提出项目建设存在的问题及改进建议，讨论通过并共同签署煤矿技术改造建设项目竣工验收鉴定书。煤矿主体企业根据项目竣工验收鉴定书对项目进行竣工验收批复。煤矿技术改造建设项目竣工验收合格并办理相关手续后，煤矿主体企业通过全国投资项目在线审批监管平台报送技术改造项目竣工信息，并将煤矿技术改造建设项目竣工验收鉴定书及其他相关资料报送省级煤炭行政主管部门备案。

（二）煤矿技术改造建设项目实施过程的合规性

煤矿技术改造建设项目与一般性的煤矿基本建设项目实施过程相同，实施过程主要包括煤矿技术改造建设项目前期决策方面、煤矿技术改造建设项目采购方面（包括设备、材料、服务等）、煤矿技术改造建设项目工程管理方面、煤矿技术改造建设项目工程造价方面（包括概算、预算、结算等）、煤矿技术改造建设项目财务方面、煤矿技术改造建设项目内部控制与风险管理方面等内容，这些方面都是审计的重点。

1.煤矿技术改造建设项目的前期决策审计主要是项目投资内部研究和论证，尤其是项目建议书的编制与审查。项目建议书是煤矿根据产业政策要求、企业发展战略及自身生产经营情况等提出的技术改造建设项目的建议文件，是对项目提出的框架性总体设想。技术改造建设项目建议书的内容一般包括：项目建设的可行性、必要性和相关产业依据；项目主要建设内容、拟建规模及生产工艺流程；项目投资估算、资金筹集方案；项目进度计划安排；项目经济效果和社会效益的初步估计；生态环境影响的初步评价等。项目建议书编制完成后，应按规定程序报主体企业进行审查批准。

2.煤矿技术改造建设项目内部控制与风险管理审计主要是煤矿项目建设管理机构内部控制设计和运行的有效性，以及对项目在工期、质量、安全、成本、环境等各类风险的管控情况进行的审查和评价，包括：对建设项目管理机构合同控制、资金控制、进度控制、质量控制、安全控制等各项内部控制体系设计与运行的有效性进行审查和评价，对建设项目在各个阶段面临的主要风险进行识别和控制的有效性进行确认。

3.煤矿技术改造建设项目采购审计主要是对项目建设所涉及的勘察服务、设计服务、施工服务、监理服务及相关的设备、材料、货物的采购环节的审计。采购方式主要包括：招标采购（包括公开招标及邀请招标）和非招标方式采购（包括竞争性谈判采购、询价比价采购、单一来源采购等），对于国家或企业要求集中、统一采购的应执行其具体规定。对于在《必须招标的工程项目规定》范围内要求必须采用招标方式采购的与工程建设有关的重要设备、材料及工程勘察、工程设计、工程施工、工程监理，应当采用招标方式进行采购；在此范围之外的可以根据法规及企业制度要求选择竞争性谈判采购、询价比价采购、单一来源采购等方式进行采购。对于紧急需要，采用招标所需时间不能满足要求的或技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求，不能事先计算出价格总额的，可以采用竞争性谈判方式采购；采用单一来源方式采购的，需要满足只能继续从原供应商处其他唯一供应商处采购的条件。

4.煤矿技术改造建设项目工程管理审计主要是煤矿对工程建设质量、安全和进度管理情况，重点关注工程的安全、质量、进度等内部管理制度的建立健全情况，以及在实际工程建设过程中对制度的执行情况。审查煤矿建设管理人员是否具备煤矿技术改造项目建设管理所需要的专业知识和管理经验，相关管理部门工作人员是否具备从事煤矿技术改造项目建设管理各有关专业工作的知识结构和背景，煤矿及其他参建单位围绕工程质量、安全、进度所进行的控制、协调等工作是否有效，是否达到预期目标。

5.煤矿技术改造建设项目工程造价审计主要是煤矿对项目建设投资管控情况，重点关注项目建议书阶段的投资估算、初步设计阶段的投资概算、施工图设计及工程发承包阶段的施工图预算是否得到有效执行，项目工程竣工结算是否突破施工图预算及合同价款，项目竣工决算实际完成投资是否突破项目投资概算，以及各环节的工程造价管理工作最终是否有效节约工程造价。

6.煤矿技术改造建设项目财务审计主要是煤矿筹集和使用技术改造项目资金的合规性，是否建立健全内部财务管理制度，是否按法规及企业会计核算办法规定做好账务设置和账务管理，是否及时记录工程建设过程中的在建工程、设备材料采购、服务采购等费用支出，并按规定向项目管理部门报送工程建设财务报表等。

二、煤矿技术改造建设项目审计的重点

（一）一般煤矿技术改造建设项目

1.对煤矿技术改造建设项目建议环节审计的主要内容包括：固定资产投资方向与国家、地方产业政策及企业自身发展战略是否一致；项目建议书内容是否合规、完整、是否满足项目决策要求；项目建设规模、标准是否明确；项目建设年生产能力、采区回采率等指标是否符合国家、行业相关要求；项目投资估算选取的指标是否合理；进度安排与建设内容是否匹配；资金筹措计划是否可行、是否满足项目建设要求等。

2.对煤矿技术改造建设项目采购环节审计的主要内容包括：是否存在应当采用招标方式而擅自采用其他方式采购的情形；是否存在应当采用公开招标方式而擅自更换为邀请招标方式的情形；是否擅自提高采购标准突破采购预算；供应商是否提供虚假材料或采取其他不正当手段谋取中标、成交；采购流程所形成的采购文件内容是否完整，是否包含采购预算、招标文件、投标文件、评标定标文件、合同文本等内容并妥善保存等。

采用招标方式采购的，重点关注招标程序是否符合《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定；工程勘察设计采购招标程序是否符合《工程建设项目勘察设计招标投标办法》《建筑工程设计招标投标管理办法》的规定、工程施工采购招标程序是否符合《工程建设项目施工招标投标办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》的规定、工程设备材料采购招标程序是否符合《工程建设项目货物招标投标办法》《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》的规定、评标专家及评标委员会的组成是否符合《评标专家和评标专家库管理暂行办法》《评标委员会和评标方法暂行规定》；招标文件的内容是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否影响潜在投标人投标；招标项目划分标段的，是否存在利用划分标段规避招标或排斥潜在投标人情形；招标人是否在招标采购过程中与投标人进行协商谈判；招标人是否以不合理的条件对投标人实行差别待遇或者歧视待遇；评标委员会的组成是否合规，评标委员会的专家成员是否从依法组建的专家库内的相关专家名单中确定；评标委员会是否根据招标文件规定的评标标准和方法对投标文件进行系统的评审和比较，是否存在不按照招标文件规定的评标标准和方法评标情形；完成评标后，评标委员会是否向招标人提出书面评标报告，评标报告内容是否符合法规要求，是否如实记载项目基本情况和数据表、评标委员会成员名单、开标记录、符合要求的投标一览表、否决投标的情况说明、推荐的中标候选人名单等内容；招标结束后招标单位是否和中标单位签订书面合同，是否存在无正当理由改变中标结果的情形，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款是否与招标文件和中标单位的投标文件的内容一致等。

采用竞争性谈判方式采购的，重点关注采购单位（部门）是否成立谈判小组，谈判小组成员组成是否合规；编制的谈判文件是否明确谈判程序、谈判内容、拟签订合同的主要条款以及评定成交的标准等事项，这些事项内容是否符合法律法规及企业制度；拟邀请参加谈判的供应单位（服务提供单位）是否具备相应资格要求，邀请数量是否合规；谈判小组所有成员是否分别与每家供应单位（服务提供单位）进行谈判；谈判小组选定的成交供应单位（服务提供单位）候选人所提供的质量和服务是否符合采购需求，报价是否最低等。

采用询价比价方式采购的，重点关注采购单位（部门）是否成立询价小组，询价小组成员组成是否合规；确定的被询价的供应单位（服务提供单位）是否具备相应资格要求，数量是否合规；询价小组选定的成交供应单位（服务提供单位）候选人所提供的质量和服务是否符合采购需求，报价是否最低等。

采用单一来源方式采购的，重点关注采购单位（部门）是否合理确定采购项目质量、价格；选用单一来源方式采购的条件是否充分，是否符合相关规定等。

3.对煤矿技术改造建设项目工程管理环节审计的主要内容包括：合同、施工组织设计、施工方案的预计工期和煤矿技术改造项目整体进度安排是否一致；单项工程进度是否满足项目整体要求，工期变更和索赔是否合理；是否存在盲目赶进度，牺牲安全、质量、造价目标的情形；设计变更是否履行相应审批程序，变更内容是否符合项目整体要求，变更是否对安全、质量、工期、造价造成影响；单位工程竣工后是否均取得质量认证报告；项目建设安全管理规章制度及安全操作规程是否完整、健全并得到有效执行；各单项工程中是否存在危险性较大的分部分项工程，危险性较大的分部分项工程是否有相应的安全管理措施；超过一定规模的危险性较大的分部分项工程施工前是否编制专项施工方案并组织专家论证等。

4.煤矿技术改造建设项目工程造价环节审计的主要内容包括：审查初步设计概算编制时投资规模、设计标准、设计深度是否符合批准的煤矿技术改造项目建议书及其他立项批复文件要求；概算指标或概算定额选取是否准确，工程建设其他费用内容是否合理、有无漏项；施工图预算、最高投标限价是否在项目概算相应单项工程概算范围内，编制内容是否符合国家、地方、行业相关规范要求；竣工结算是否包含设计变更、索赔等额外费用，设计变更、工程签证、洽商等与工程竣工结算相关的支持性资料签章是否完整，内容是否属实，索赔事项及签证洽商事项与工程记录、隐蔽工程验收记录、材料进场监测记录等资料内容是否有矛盾之处；进度结算及进度款支付的日期、金额是否与施工合同约定相符等。

（二）煤矿兼并重组整合技术改造建设项目

煤矿兼并重组整合技术改造建设项目在不同地区、不同企业之间并不平衡，部分兼并重组整合煤矿在技术改造建设期间违规组织生产或边施工边生产；部分兼并重组整合煤矿以整合技术改造名义逃避关闭，技术改造仅仅在纸面未真正落实；部分参与重组整合技术改造的煤矿技术改造资金投入不足、整合改造意愿不足；部分煤矿兼并重组整合技术改造项目政策不明确，参与整合方等待观望拖延，参与整合方互不信任互相掣肘；部分煤矿兼并重组主体企业管理较差，缺少专业的经营团队及专业技人员，安全生产管理责任落实不到位。加之煤矿兼并重组整合企业股权关系相对复杂，可能涉及整合企业间股权划转或生产经营管理权与股权结构不匹配的情况，煤矿兼并重组整合技术改造建设项目投入的资金可能不仅仅用于项目建设，还可能用于原整合前煤矿固定资产收购、补缴采矿权价款、对原整合前煤矿股东进行补偿等支出。煤矿兼并重组整合项目受政策影响较大，在化解过剩产能、淘汰落后产能等一系列产业政策的调整下，煤矿兼并重组整合技术改造建设项目的建设工期往往比一般建设项目长，有些项目甚至会因为政策原因、资金投入原因、股东关系原因而长期停工。因此，在对煤矿兼并重组整合技术改造建设项目进行审计时，应首先关注煤矿兼并重组整合技术改造的真实性，即煤矿是否是真投入、真整合、真技术改造，项目资本金投入比例是否符合《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》的规定，股东认缴的资本金是否实际到位项目投资是否全部用于已批准的煤矿兼并重组整合方案及初步设计范围内的技术改造项目建设，有无挤压、占用、挪用建设资金情形；项目的融资结构是否合理，煤矿企业是否有能力承担所产生的财务费用；涉及项目长期停工的，由于停工导致的重新勘察、探放水、工程内容返工重做、巷道维修、巷道刷扩等原因而产生的额外费用以及对施工单位的停工补偿等计取是否合理；由于建设资金尤其是资本金不到位导致的财务费用增加对整个项目造成的影响；由于资金紧张导致工程施工费用、设备材料采购费用支付违约而产生的违约金、滞纳金的计取是否符合法规规定及合同约定等内容。

在此基础上重点关注：煤矿兼并重组整合技术改造建设项目是否纳入省级人民政府批准的煤矿资源整合、兼并重组或划转方案中，批准的初步设计是否明确技术改造内容；兼并重组整合方案中被兼并的原煤矿是否按规定停止生产；煤矿整合技术改造建设过程中是否按规定重新办理或变更相关证照审批手续；经批准的初步设计中明确不予利用的井巷是否封闭到位；初步设计中加以利用的原煤矿井筒、巷道保存情况是否与初步设计相符，是否存在初步设计概算范围外的井筒、巷道刷扩、维修费用；兼并重组整合技术改造建设期间煤矿是否存在违规生产、边施工边生产、未经验收擅自投产使用；参与对煤与瓦斯突出、高瓦斯及水文地质条件复杂矿井的兼并重组整合技术改造主体企业是否具备瓦斯防治、防治水及应对复杂地质条件的能力；煤矿兼并重组整合技术改造建设项目选用的勘察、设计、施工、监理等专业建筑单位的资质等级、人员执业资格、专业工作业绩以及安全管理人员的安全资格等是否符合国家有关规定；煤矿整合技术改造建设项目是否按照批准的初步设计及工艺、施工图设计内容，在规定的期限内完成工程建设；煤矿整合技术改造建设项目是否在按规定程序在主要工程竣工后进行联合试运转及办理项目竣工验收手续，在完成备案并取得各种证照后才投入生产等。

结语：本文立足于煤矿技术改造建设项目的特征，通过对煤矿技术改造项目建设程序的梳理，阐述了在对煤矿技术改造建设项目进行审计时所涉及的主要内容及重点，并针对煤矿技术改造项目尤其是煤矿兼并重组整合技术改造项目的特点进行进一步的剖析，旨在帮助审计人员了解煤矿技术改造项目的特点，在审计过程中做到有的放矢，准确找到审计重点。

文章来源：《中国集体经济》 https://www.zzqklm.com/w/jg/1406.html