论我国城市基础建设的多元化投融资策略

一、我国城市基础设施建设投融资现状

改革开放以来，中国城市化进程明显加快，城市化率不断提升，大力推进中国的城市化，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史重任，又是有效解除中国经济社会约束的“瓶颈”，更是保障中国经济社会快速、持续和协调发展的重大战略举措。现阶段已进入到高速城市化的进程中，如何依照可持续发展理论，积极稳妥地推进城市化进程，是今后中国必须面对的一个重大课题。

2008年，我国城市市政公用设施建设固定资产投资方面达到7236亿元，占全国全社会固定资产投资总额、国内生产总值的4.20%、2.41%。随着改革的不断深入，外资和民间资本在基础产业和基础设施建设上起的作用越来越大，较好地解决了国家资金不足的问题。虽然我国城市建设资金筹集取得不少的成就，在总体来说还不能满足我国城市的发展需要。适度保持城市基础设施建设的规模上，联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基础设施建设占GDP的比重为3%-8%，占全社会固定资产投资的比重为10%-15%。到2008年，我国城市基础设施建设占GDP的比重仅为2.41%，占全社会固定资产投资的比重仅为4.20%，仍然低于推荐水平。

只有基础设施的健全与完善，城市才能担当起新一轮财富集聚的经济增长点。到2050年前后，中国城市发展所需要的基础投入，大约在40万亿~45万亿元人民币的数额，相当于每年平均投入8000亿至9000亿元人民币。城市基础设施建设具有资金需求大、建设周期长和投资回报低等特点，为适应城市建设快速发展的需要，应建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局。从目前建设资金来源来看，传统的城市基础设施投融资模式主要采用财政投资、土地储备制度融资、国内外贷款和发行国债等投融资方式，政府基本包揽了全部基础设施项目的投资，由于项目投资巨大，往往会造成一定时期内财政资金短缺，融资模式的创新显得尤为迫切。

二、国内外城市建设资金筹措的经验

1、国际经验

美国城市基础设施建设最主要的融资渠道是市政债券，是依据地方政府的财政收入来担保和偿还或专门的税收收入来加以偿还。英国的公用设施主要采用公用事业民营化方式建设。法国和德国在城市基础设施建设的项目投融资模式、规划设计、基础设施经营及使用中，将主管政府部门、相关企业以及居民的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清的现象。日本在筹措城市建设资金方面充分发挥了政府的主导作用，通过成立开发银行、限定最高利率和租税特别措施等做法完成。

2、国内主要经验

上海是国内城市建设发展最快的典型。投融资模式方面的有益探索也走在了全国前列，例如2007年采用信托模式完成上海外环隧道项目建设，2007年泰康保险公司旗下的泰康资产管理公司和上海城投，经中国保监会批准第一次成功地将保险资金引入完成上海新水源地——青草沙原水工程建设。深圳以BOT方式与香港合力电力有限公司兴建沙角B电厂项目。珠海1996年8月通过在开曼群岛注册了SPV公司——珠海高速公路有限公司，成功地发行了资产抵押债券，是采用ABS模式进行城市建设的典型例子。合肥市将以前属于不同部门市政建设公司进行整合，成立“合肥市建设投资（控股）集团有限公司”，具体从事城市建设资金筹集、使用、管理，代表政府运营、管理城市基础设施资产，完成了省会经济圈基础设施建设的投融资改革和创新。

三、城市基础建设中新型的多元化投融资模式

1、市政债券

所谓市政债券是指地方政府发行的一种债券。市政债券起源于19世纪20年代的美国，地方政府开始通过发行市政债券筹集城市建设资金，20世纪70年代以后，市政债券在世界部分国家逐步兴起。市政债券大体可分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券是由地方政府发行的，以发行者的一种或几种方式的税收为支撑，其信用主要来自发行者的税收能力。收益债券是由为了建造某一基础设施，如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口等公用设施所发行的债券，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。我国有一些城市在基础建设中采用具有一定市政债券性质的融资方式，例如上海浦东发展建设债券、广州地铁建设债券和重庆城建重点债券等。

2、城市基础设施信托

城市基础设施信托是指信托公司通过发行信托计划，将信托资金专门用于投资市政工程、公共设施、水务系统、道路交通或者新能源通信等城市大型公共基础设施项目。信托公司通过信托合同集合社会闲散资金以股权投资资金信托方式，为城市基础设施项目提供发起设立项目公司、对项目公司增资扩股、受让项目公司股权变现等股权融资支持，并提供项目评价选择、资本经营与管理监督等一系列增值服务，也可以通过项目融资贷款的方式对基础设施项目提供支持。信托投资公司集中资金优势还可以取得项目特许经营权，在项目营运期内，以项目产生收益作为信托收益向投资人分配，如经营性公路通行费收入、排污截污收费、管网项目收益、土地开发整理综合收入等。城市基础设施项目中机器设备的购置需要运用融资租赁手段，信托投资公司可以以自有资金开展融资租赁业务。

3、资产证券化方式融资

资产证券化 (Asset-Backed-Securieization，ABS)是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。资产证券化提供了将相对缺乏流动性的项目资产转变成流动性高、可在资本市场上交易的金融商品的手段。通过资产证券化市场筹资比通过银行或其他资本市场筹资的成本要低许多，这为项目建设发起者提供了更加有效的、低成本的筹资渠道。同时，资产证券化为项目建设发起者增加了筹资渠道，使他们不再仅仅局限于股权和债券两种筹资方式。资产证券化技术可以提供无限证券品种和灵活的信用、到期日、偿付结构等，这样就可以“创造”出投资者需要的特定证券品种，品种的多样性与结构的灵活性是资产证券化的优良特性。目前在我国，资产证券化得到了银行和资产管理公司的青睐，2005年，国家开发银行和中国建设银行获准进行资产证券化试点。

 4、民间主动融资方式

民间主动融资方式(Private Finance Initiative，PFI)是指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期 (通常为 30年 )结束后，将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费用以回收成本的项目融资方式。PFI是政府与私人部门合作，共同实现公共物品产出的资源配置最优化，效率和产出的最大化的方式。PFI主要用于一些不收费的项目，如免费的桥梁、隧道等。逐步科学地推进PFI模式，加大对PFI模式知识宣传普及工作，使有关民间机构和政府管理人员改变观念，接受PFI建造管理模式，从中国基础设施建设的现实情况看，应用PFI模式是必要和可行的。

5、BOT、BT和TOT融资模式

BOT(build—operate—transfer，即建设—经营—移交)是指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府的一种模式。适用于对现在不能盈利而未来却有较好或一定的盈利潜力的项目。

BT(builde—transfer，即建设—移交)是BOT的一种演化模式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。适用于建设资金来源计划比较明确，而短期资金短缺经营收益小或完全没有收益的基础设施项目。

TOT（Transfer－Operate－Transfer，即移交－经营－移交）是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。

6、以“设施使用协议”为载体融资。

设施使用协议（Tolling Agreement）是指在某种服务性设施或工业设施的提供者和这种设施的使用者之间达成一种具有“无论提货与否均需付款”性质的协议。项目产品的用户或项目设施的使用者承诺定期无条件地向项目产品或项目设施的提供者支付一定数量的预先确定下来的使用费，这种使用费称为“无论使用与否均需付款”，或“无论使用与否均需付款”。这些协议可以作为向金融机构申请贷款的保证或抵押。这种方式较适合资本密集、收益较低、相对稳定的基础设施项目，如石油、天然气管道项目、港口设施等。

7、影子收费融资模式

影子收费融资模式（shadow tolling）是指对于城市建设中公益类基础设施，政府通过项目招投标的方式确定民间投资主体，并授权民间投资主体负责该项目的融资、建设和运营，授权经营期结束后，该项目无偿转让给政府，政府在授权期限内每年以财政性资金或其他形式的资金向民间投资主体支付回报，来补偿投民间资主体向公众提供免费服务应得的利益。这种方式适用于一些无法向使用者直接收费的城市非经营性公共工程，如一般公路、桥梁等，则采用“影子收费”的方式更加适合。

四、多元化投融资也需要做好风险控制

不管哪种投融资方式，在自身效益的推动下，随着投融资规模的激增，投融资平台暗含的风险也会逐渐显现，债务风险的控制要提前控制好。

1、制定投融资管理法规创造投融资的宽松环境

由于城市基础建设资金投资主体复杂，资金来源渠道也各不相同，要保证资金的使用效率，达到城市项目建设的目标是一个程序复杂、专业要求高，是非常复杂的任务和过程。应尽快研究制定投融资管理法规，对于城市基础建设过程中的项目资金投资主体、规划设计、建设程序、项目的经营使用和保护等事项予以科学界定，将相关部门和个人的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，防止在问题出现后责权不清、争功诿过的现象发生。总之，政府部门应积极创造一个有利于项目投融资的法律制度环境。

2、深化地方政府投融资体制改革

政府应该划清建设项目的纯公益性和非公益性，界定好哪些属于政府投资的范畴，哪些需要通过市场化运作实施的。进一步改革投融资体制，确定政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种投融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。

3、建立项目投融资的风险防控制度

应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对债务的集中统一管理，从根本上改变债务多头管理、各自为政、缺乏全面把握的现状。并制定债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序，在项目资金无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金。为治理和防范地方政府投融资平台过多、过滥和过度负债的问题，要对现有投融资项目进行整合，重要项目投融资审批权限定在省级和地市级政府以上，对项目融资的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

4、金融监管部门要加强对项目建设债务风险的监测和研究

要建立由地方人民银行、银监局、财政部门、审计部门、国资委等参加的城建投融资监测联席会议制度，共同研究建立各类城建债务的常规监测统计制度和信息披露制度，增强政府城建负债的透明度，维护区域金融稳定。及时了解和掌握城建客户在其他金融机构的融资总量和结构、项目进展情况、还款资金落实等信用状况等，努力减少和避免其调查、审查、审批和发放城建融资的盲目性，提高其城建投融资决策的科学性。

五、结束语

从国际经验看， 各国政府的财政资金都是有限的，政府对城市基础设施的直接建设，也间接造成了行业的垄断等。这就要求适度引入市场竞争机制，鼓励大部分城市基础建设通过市场化手段进行筹资，实现城市基础设施建设资金筹措主体的多元化。利用新型投融资模式开展城市的电力、自来水、天然气、交通和垃圾处理等基础设施建设，不仅可以为政府解决前期基础设施建设的巨大资金缺口，还可以通过基础设施建设达到土地增值的目的，从而增加政府财政收入，在特许期届满后，政府还可以从私人资本那里获得基础设施所有权。

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