论彭水县森林采伐限额管理-社科论文

森林资源是人类的宝贵财富，它和人类的生产、生活息息相关，森林功能的多样性决定了森林对于一个地方经济发展、生态建设的重要价值，因此，对于一个老少边穷的农业大县来讲，可持续林业也就成了我县经济可持续发展、构建社会主义和谐社会的一个重要课题。我县是全市七个林业大县之一，长期以来，林业的建设与发展受到了多方面因素的制约，出现了森林过度采伐、树种结构简单、林分趋向幼龄化、林地大量流失等森林发展的不可持续性，在这些森林不可持续性发展林业的表现中，人们对林木的过量采伐和乱砍滥伐，导致森林资源消耗失控，形成资源危机是一个十分严重的问题。
森林采伐限额是《森林法》确定的一项重要法律制度，是控制森林资源过量消耗、保证森林资源持续增长的核心措施，也是统筹林业生态、经济、社会三大效益协调发挥的重要手段。它是市级林业行政主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年采伐胸径5厘米以上林木蓄积的最大限量，各区县必须严格执行，不得突破。采伐限额实行分类管理，抚育采伐可用主伐限额，人工林采伐可占天然林限额，工业原料林采伐可占一般用材林限额，其它各分项限额指标不得相互挪用、挤占。从一系列森林采伐限额制度来看，应该说，它的目的及本身的价值是十分直接而明了的，那就是通过控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，达到改善生态环境，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会。但是，长期存在的超限额采伐的现实使得该项实施多年的法律制度不仅没有达到预期的目的，反而使其有形同虚设之嫌。对于出现这一结果的原因，本人现提出其不成熟的见解，并为该项制度的完善提出一些建议，以供参考。
一、森林采伐限额制度面临的问题
1、采伐限额指标下达的不准确性。毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，采伐限额编制结果的偏大或是偏小，森林采伐限额管理制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿等为单位，集体所有的森林和林木及农村居民责任山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，在满足人们基本生产生活的基础上，按照生长量大于消耗量的要求，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额的编制依据是可靠的。然而采伐限额在实际的编制下达中，存在着外界环境的变化而变化，在“九五”计划中，我县采伐限额就是先偏大而后缩小，从一个极端走向另一个极端，在“九五”计划的开端，全县的采伐限额是18万多立方米，然而在1998年的长江、淞花江、嫩江流域的洪水泛滥，引起了党中央、国务院的高度重视，不根据各地实际办事，于是就把我县的采伐限额实行急锯缩水，由原来的18万立方米变成了32772立方米，从满足人们基本生产生活来看，实际上利用3万多立方米的限额，最多只能基本满足全县农村生活烧材，也就谈不上其它发展生产之所需了。另一方面，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。2、凭证采伐制度的执行难度大。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到各乡镇及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的。市上给我县在“十一五”期间下达的年森林采伐限额是54450立方米，比“十五”计划的32772立方米多了21678立方米，这样对我县采伐限额的差距得到了一定的缓解。为了使我县的54450立方米限额采伐得以很好地执行，除了由县、乡镇林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，还实实在在的宣传《森林法》，依靠《森林法》所规定了凭证采伐制度来控制好森林采伐限额。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，森林资源管理部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。在采伐限额不变的情况下，办证人员只能在限额的指标下发放林木采伐许可证，明知申请采伐者要多采伐林木，为了不超限，也只是多收取一点育林基金来完成任务，形成你知我知的采伐管理，而申请的采伐者为了满足本身生产生活的需要，也只有实行批少砍多来应付森林资源管理者的检查，甚至逃避森林警察大队的处罚。
另外，作为非商品材的采伐，面广事杂，作为基层管理上，非商品材的采伐管理严格按程序办理，由农户书面向所在乡镇林业行政主管部门申请采伐林木，护林员核实，村委会签注意见，乡镇林业行政主管部门派人现场核实采伐地点、采伐树种、采伐数量和采伐蓄积是否与申请内容一致，乡镇林业行政主管部门在申请上签注现场核实情况和意见，乡镇政府领导一支笔审签，资源管理的办证人员办理林木采伐许可证，在采伐过程中，由乡镇人民政府安排人员现场监督，采伐后由乡镇人民政府安排人员实地检查，同时如发现严重的乱砍滥伐林木的不良行为，要及时与县森林警察大队报告，以便及时得到处理，这种伐前审批、伐中监督、伐后检查验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林业行政主管部门几乎无法承受，导致凭证采伐制度的执行难度大。
3、对超限额采伐行为的处罚实效较差。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于实施限额采伐制度违法的行为，《森林法》、《刑法》等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的，但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，我县在2001年国有毛尖山林场的低产林改造和风灾雪压木清理以及抚育间伐的实施也主要是属于法人违法，当然地方政府因修建致富路、实行西部地区农村电网的改造等情况，可以说是比比皆是。而且，在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，其背后大都有很多无奈的理由，地方政府完全是为了公益事业被迫超限额采伐，国有林场的采伐可能是为了清偿沉重的债务或者为了支付工人工资、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难，有的或许不了了之，如果说是“扯出萝卜带出泥”，必须要进行处理的话，也无非是对法人罚一点款而已，这样又把企业增上了又一笔新的孽债。
4、现行的采伐限额制度妨碍了林权所有者以及社会资金投资林业的积极性。作为农业大县来讲，林业是支柱产业之一，林权所有者是自发投入，大力造林，封山管护的主要力量，我们知道，投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是森林、林木及附作物所有权的本义，也是社会主义市场经济的客观要求。但是，在采伐限额制度下，投资者“十年树木”所带来的成果也仍然要受到采伐限额的约束，因为所形成森林的起源为人工促进天然更新林，何况还有部分是属于经自己苦心经营，通过封山育林而成长起来的天然林了，这样也就导致了按照采伐限额的分项指标不得占用的要求，不能给投资者下达天然林和人工促进天然更新林的采伐计划，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权，客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。
二、完善森林限额采伐制度需要采取的措施
1、搞好森林分类区划，制定不同的采伐限额。森林分类经营工作必须做细、做实，落实到每个山头地块，对于林权证上的小班号一定要与分类经营区划的小班号相符，分类经营区划的小班号要与实际规划地块相符，这样有利于分类管理。对国家公益林，实行禁伐，严格保护，在特殊情况下，只允许抚育性地采伐薪材；对地方公益林在保护的同时，只能进行抚育性采伐、更新性质的采伐；对于商品林应根据基层工作的实际，区划成人工商品林和天然商品林，既然是商品林，也就应该有经营的必要，目前的采伐计划只涉及了人工商品林，对于天然林，只要是划入了商品林的，也应该有涉及商品的需要，天然商品林只能实行抚育性采伐和低产林改造，采取限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。市上应对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额。
2、在坚持总限额不突破的前提下，取消非商品材分项控制指标和商品材木材生产计划。现行林木采伐管理制度规定，既有按采伐类型（按主伐、抚育采伐、更新采伐、低产林改造、其它采伐分项控制）和消耗结构之分（按商品材、非商品材分项控制〕，又有起源（人工林、天然林）的分项控制，还有木材生产计划。这些规定，在理论上虽然可行，但不符合客观实际。在总限额内，采伐只要分成商品材和非商品材就行了，依法采伐的非商品材，农民采伐是按当时的实际情况在采伐，他们没法考虑采伐的类型，与此同时，各乡镇由于管理水平的限制，有部分乡镇管理人员也还分不清它的采伐类型，实际上，只要是林木采伐，均已消耗了森林资源，政府只要控制好森林资源的消耗量就行。如果取消了采伐类型的界限，可以减轻管理难度。所以，凡非商品材采伐，采伐胸径5厘米以上的林木，只要限额控制就行了。作为木材生计划来讲，只有在“九五”后两年和“十五”前三年，有了森林采伐限额而没有下达木材生产计划外，其余各年下达的木材生产计划与所下达的森林采伐限额相等，一是专门下达木材生产计划已失去了现实意义，二是每年必须等木材生产计划的下达才予以实施，木材生产计划下达迟，错过了木材生产的有利时机。
3、加强采伐限额制度执行的监督检查。首先应当加强对天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照规划设计实施，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照人工林商品性采伐林木的程序进行，林业主管部门则应当安排具体的人员，跟班作业，加强对人工林商品性采伐工作的监督检查。
4、实行电子计算机信息管理，及时掌握林木采伐、木材流通动态。一是各乡镇采伐管理人员在发放林木采伐许可证时，做到边发证、边录入到计算机予以上报，县林业局资源管理机构可以及时掌握发放采伐证和木材购销信息，做到及时发现问题，及时处理。二是木材收购单位必须将收购的木材数量、树种、材种、收购地点等信息及时录入到计算机，报县林业局森林资源管理机构，否则不予签发木材运输证件。三是县林业局木材经营加工批准信息、木材运输证件签发信息等均用计算机管理，以利于公众查阅木材经营加工批准信息，以利于森林警察大队、资源管理人员查阅木材运输信息。
5、建立生态效益补偿金制度。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，并且又具备商品林条件的，当地林业主管部门应把这部分纳入商品林，按照商品林进行管理；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金，形成生态公益林补偿金库，用于森林采伐限额管理人员少，工作量大，经费不足等问题，从而保证了森林采伐限额执行的专项经费，消除采伐限额执行难度大的疑虑。