教育中介组织内部生态优化研究——教育论文

近些年来，随着国家制度性的渐趋开放以及教育公共治理空间的不断扩充，教育中介组织开始大量涌现，并作为新生力量积极参与到教育公共领域中来。一些先进的行业协会、专业学会以及基金会已成为衔接政府教育管理职能、补充市场短板的中坚力量，教育中介组织参与教育治理已趋于成熟。有鉴于此，国内学术界对各类教育中介组织的研究兴趣也在不断的增加。综观这些研究，我们不难发现，大多数的研究焦点多指向中介组织外部生态环境的优化，如公民社会的发育、政府政策的推进、法律制度的健全、社会公益公信力的提升等，虽然对组织内部生态也有所关注，多是蜻蜓点水，未涉及根本。而且即使提及，也是将内部痼疾归咎于外在因素的制约。当然，这与我国教育中介组织的产生机制有很大的关系，政府自上而下的政策推动导致的结果是教育中介组织主体性的缺失，半官方化、官僚化、层级化较为严重，失去了教育中介组织的应有之义。但始终纠结于教育中介组织的依附性并没有任何实质意义，因为随着教育公共治理环境的不断改善，教育中介组织终究会摆脱依附的印记，逐渐走向独立。因此，无论是从教育研究者的立场来讲，还是从教育中介组织的角度来说，都应从寄希望于外部环境的改善转到组织内部生态优化提升这一主题上来，一味的强调环境选择对组织的影响容易造成组织自身对自我建设的职责的推诿。从根本上来讲，只有更加地关注自我、改善自我、提升自我，发挥教育中介组织在教育公共治理中的主体性，才是重塑个体组织权威的根本。也只有如此，才能在环境的竞争与淘汰的循环赛中生存下来，并在不断更新的治理环境中焕发出新的组织生机。

一、中西语境下的教育中介组织比较分析

中介组织（intermediary bodies）是西方话语体系中的一个概念，其英文解释曾出现于著名学者伯顿·克拉克所著的《高等教育系统》一书中，意为“缓冲组织”或“减压阀”，其目的在于缓解政府与高校之间的矛盾。[1]迄今为止，教育中介组织在西方已有150多年的历史，它的产生、发展以及繁荣遵循着自有逻辑，国家教育意志及教育公权力对其并未发挥特别明显的作用，而是在市民社会充分发育，“以社会权力制约政府权力”的市民自治成为现实的背景下自然而然地产生的。特别是随着教育民主化浪潮的不断高涨，社会参与教育的积极性的提高，教育中介组织获得了长足性的发展。尤其20世纪80年代以后，西方各国为了解决政府财政赤字、行政效率低下等问题，纷纷简政放权。在这种背景下，教育中介组织的角色产生了革命性的转换：由社会参与教育的重要形式转换为平衡政府与学校、政府与市场、学校与市场之间关系的“半自治非政府组织。”[2]这些中介组织开展活动既不具有政府性也不是纯粹的个人行为，而是着眼于组织目标规范指导下的自组织平衡与发展，因而具有较强的独立能力和自治能力。也正是因为这种自下而上、由内而外的发展进路使得西方大部分的教育中介组织能够立足于自组织发展使命，从组织目标、组织结构、组织参与者、组织技术等各个方面积极建构自己的主体性与特色化发展之路。这种以组织目标的清晰性与坚守性、组织结构的严密性与有效性、组织参与者的稳定性与专业性以及组织技术的多元化及科学化为特点的内生型的发展模式成为后起教育中介组织学习的典范。

但是，我国的教育中介组织发展的轨迹迥异于西方自下而上的自发生成模式。实际上来讲，它并不像西方社会那样，是随着公民社会（中国的公民社会远未发育成熟，这也许是造成中西教育中介组织不同发展模式的根源）的到来自然而然的萌生的过程，而是一个依靠于政府一系列政策推进、并由政府积极鼓励、甚至举办的自上而下的、由外及内的外生型成长历程。20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制的逐步确立引发了政府与学校以及学校与社会关系的调整，这必然要求建构各类教育中介组织以衔接政府转变教育职能后形成的空白地带。[3]因此，早在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中第一次出现了“加强社会参与的发展战略”表述，1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出“进一步发挥中介的行业协会组织和社会中介机构的作用”，首次将NPO和NGO纳入了改革的主体范畴，并加以明确化；在最近的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中则更明确地指出“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。[4]在政府政策的催生下，我国的教育社会组织数量急剧增加，成为参与教育改革与发展的重要力量。但这些中介组织有很大一部分并非西方严格意义上的中介组织，它们往往具有半官方性质。究其原因在于政府的扶持与帮助，而这样的发展模式也就决定了中国的中介组织对政府有着很强的依赖性与顺从性，并伴随着严重的行政化色彩。这种外在依附性几乎成为教育中介组织的标志性特征，以至于消解了其自主、独立地对组织内部进行自我架构的能力，导致了其在组织目标、组织结构、组织参与者以及组织技术上等内在特质的建构上严重依赖于外化因素，倾向于与国家行政组织的同构化。造成这种状况的原因，除了我国“大政府、小社会”这一特殊国情外，还在于教育中介组织对自我发展缺少一种长远的自觉设计，缺少参与教育公共治理的能动性、主动性、意识性以及创造性。在中国公民社会逐渐完善以及政府职能与角色不断转换的当下，政府一方面要为教育中介组织松绑，使其能够按照自己的意愿参与治理，更重要的在于教育中介组织能够对自我进行积极主动的建构，从而真正发挥其管理公共事务、开拓公共领域、促进公共参与、提升公共精神的社会发展功能。

二、政府主导下的教育中介组织内部生态状况分析

正如上述所言，我国教育中介组织的发展多是以外部培育为主，主体性建构不足，于是形成了与西方教育中介组织截然不同的组织内部生态。即使是民间性的教育中介组织，与政府之间也是有着千丝万缕的关系，虽然其组织形式有别于半官方性质的教育中介组织，但其生存空间有限，其内部生态状况亦是堪忧。

从组织目标上来看，半官方的教育中介组织由于在发展的过程中得益于政府的大力扶持与赞助，政府在其服务范围内具有战略性的先决地位。因此在目标表述上多是以服务于政府教育改革与发展之需为首要，是政府职能的有效扩充，代表或协助政府推行或实施对教育的管理。与公众的距离较远，也不是公众表达公共诉求的最佳平台或渠道，对于以公共的名义参与并监督政府的教育行为这一组织目标基本上处于搁置状态。所以，半官方性质的教育中介组织多是“眼睛朝上”，失去了作为“中介”所具有的沟通、协调、促进的作用。而作为与半官方相对的民间性的教育中介组织，在组织目标的确定上一般都能遵循组织创办者个人的教育兴趣或教育理想，也多是民声的反馈与表达，教育热点、难点问题都能成为他们关注的对象，但这些目标多带有教育浪漫主义或者理想主义色彩，由目标而行的教育实践活动中容易遭遇现实主义的尴尬，导致目标失效或变动不居，清晰度不足，缺乏组织凝聚力以及团队成员对组织的认同感。

就组织结构而言，教育中介组织大都是松散耦合的类型。虽然一些教育中介组织参照国外教育中介组织的做法构建了自组织结构，但由于链接较为松散，各方面的作用远未发挥出来。比如，一般的教育中介组织是由理事会与执行团队等构成，理事会成员的作用多集中于资源的筹集上，而对于组织内部具体的业务活动则参与甚少；在组织的方针政策、发展方向、人事任免、财务管理等重大问题的决策上，理应由理事会投票表决的却是由少数人决定甚至个别领导独自裁定，未能形成真正意义上的理事会制度以及决策机制；而且理事成员也多为兼职，虽与组织有着共同的目标，也是因“志同道合”、认同组织使命而聚合在一起的，但缺乏专业知识与技能，无法扮演咨询专家、战略顾问、长期规划者的角色。而作为执行团队，一般存在规模较小，职能单一，缺乏有效的激励机制以及系统的管理体制，组织体系不完善，权责划分不明晰，人员流动性大等问题，容易造成组织日常工作无法顺利开展。

作为组织的参与者，教育中介组织面临的首要问题就是组织人员的专业化水平是值得考量的。像带有官方色彩的教育中介组织，其往往成为政府机构改革分流人员的安置去处，或由政府委派，人事自主权较少，这不仅影响了专业人员的进入，而且影响了组织专业性功能的发挥。另外，“由于政府对服务的专业性要求不高，使评估、管理、咨询等专业服务成为一种事务性工作，而不是研究性工作。”[5]进而也影响了组织人员专业素养的提高。其次，人员流动频繁。相当一部分教育中介组织是拼凑建成的，兼职人员多，离职人员多，新参加工作人员多，这就必然造成专业水平低、职业道德和自律精神不强等问题。[6]再次，缺乏参与的广泛性。作为一种社会团体、社会组织，组织成员的多样性是必不可缺的，特别是在西方国家，学生、家长或者相关人员在教育类的中介组织中是要有一席之地的。但在我国，作为教育的相关利益者——学生、家长、社会公众等几乎处于零参与状态，最后，兼具教育学术权威及具有社会活动影响力的组织领导者较为匮乏，这直接影响着组织的长远发展。

组织技术是组织为完成组织目标而采取的措施或方法的总和。[7]作为现阶段的教育中介组织而言，最重要的组织技术就是组织筹措资金的能力以及组织职能的拓展与深化，这是组织目标得以实现的手段与方法，也是组织赖以生存与发展的生命线。像半官方性质的教育中介组织，其一般接受政府的资助比较多，因而也导致了其依附性比较强；而民间性的教育中介组织，一般会通过自己的项目开展来申请经费，但这种经费都是定向发配的，一个项目完结后又要再寻找新的资金源，不具有可持续性，而且筹资渠道单一，接受捐赠数量有限，非常影响组织的发展，甚至会危及其生存。从组织职能上来看，我国的教育中介组织基本上还停留于捐资助学、教育评估、教育信息咨询等基础层面上，在提供政策建议、教育研究、监督监管、服务学校内部建设、促进区域教育改革等方面的作用还比较小，虽也有些教育研究机构已崭露头角，但研究较为分散，还不足以对整个教育系统产生作用。

三、由外部培育走向内在修炼：教育中介组织内部生态优化的路径选择

从目前教育中介组织的性质上来看，半官方性质的中介组织占据了90%的份额，而其他专门从事教育活动的民间团体、社团、协会、非企业单位、基金会、注册为企业的非营利性机构以及未注册的草根组织的力量还很薄弱。但是，从长远来看，我国终究要走向以民办非营利组织为主的教育中介组织新格局。为适应这一转变，教育中介组织势必要从依附于外部培育的状态走向内在修炼，这是教育中介组织重塑组织权威的必经之路，也是实现教育中介组织内部生态优化的最佳路径选择。

首先，在组织目标的设计方面，教育中介组织要以社会旨趣而非国家职能为基础，在体制与组织上要独立于政府之外，并在提供公共服务和承担公共责任上区别于政府。[8]这也就明确了教育中介组织的宗旨及使命所在。从某种意义上来讲，教育中介组织具有拓展公共空间的价值与意义。阿伦特曾言,“我们需要参与,我们需要辩论,我们希望自己的声音在公共领域里被其他人听见,我们要求有机会来决定自己国家的政治事务。一个国家实在太广阔,使我们无法群聚一块,共同决定我们的命运。因此,我们要求在国家之内有无数的公共空间。”[9]而教育中介组织正是为了社会公众参与教育公共治理而提供了这样的公共空间，以组织化与有序化的方式将公众诉求集结在一起，“以主动的姿态追求利他价值”。[10]因此，作为教育中介组织，要始终以公众利益为己任，眼光不仅要朝上，服务于政府；而且眼光还要向下，服务基层、服务民众，服务于区域教育改革、学校教育发展，在学校规划与管理、教师专业发展、课程与教学指导方面形成自己的特色与优势。同时，还要担当起教育民主监督者的角色，考量政府公共教育政策的合理性、监督政府公共教育知行情况、评价政府公共教育实效、监督与评价政府公共教育行为等，真正形成教育中介组织与政府、学校（社会）共建教育公共治理的大格局。

其次，在组织结构的架构上，教育中介组织应从松散状态转向适度紧密耦合的状态。组织结构是组织流程运作、部门设置及职能规划等最基本的结构依据，也是职权-职责关系结构。一个现代化的、健全的组织结构有利于教育中介组织更好的明确权责关系，促进组织的健康发展。具体而言，在现有组织结构的基础上，要加强理事会的作用，发挥其在组织中统筹规划能力、协调组织能力、科学决策能力等，树立团队意识，明确理事会员的角色，加强理事会员的职业化培养，建立知识与技能互补的团队组合，形成恰如其分的成员结构；在执行系统的建设上，要完善指挥、参谋、执行、监督与反馈于一体的组织架构，合理确定管理层次，并根据授权原则，将执行权逐级下放，建立多层次、相互动的执行系统。同时，加强理事会与执行系统的链接，使决策机制与职能机制有效对接，建立一种基于共同使命与追求的共生共赢的关系。强化目标导向机制、自组织机制以及信息公开机制，形成一套较为严谨的自组织管理制度与独立运行机制。最后，紧随社会发展趋势，实现组织结构的扁平化、无边界化、多元化以及网络化、虚拟化，从而达到教育中介组织结构的最优化。

再次，要不断提升组织成员参与教育公共治理的素质与能力。对于教育中介组织的领导者或发起者来说，他不仅要要懂得教育，对中国的教育改革与发展具有前瞻性的认识与深刻的见解，而且还要有行动的力量；不仅是一位学者，更是一位有影响力、号召力与人格魅力的社会活动家。只有这样，才能引领组织发展走向更为广阔的天地。对于组织成员而言，一方面要加强其公益精神、社会责任意识的培养，将组织目标、意图通过分享与合作形成集体认同，进而发展成为组织成员共同的价值观，以塑造他们乐于奉献、精于服务、勇于担当的公民精神。另一方面，要加强成员的继续教育与再培训，通过以一带多、以点带面的方式将更多的专业人才吸纳到组织中来，丰富与完善组织的专业结构，真正发挥教育专业引领的作用。第三，要寻找更多的专业力量的支持。通过聘任领域内权威专家介入组织内部进行具体指导工作，建立一个具有多元性、多层次化的全方位、立体的人才资源管理模式，增强参与教育公共治理的智力能力，从而将组织打造成为中国名副其实的民间智库。

最后，在组织技术方面，教育中介组织应从以下两个方面加强组织建设。一是实现职能的扩充。从业务范围上来讲，教育中介组织应从单一的功能为多方面参与与深入。在先进教育理念的传播、教育改革的推进、教育政策研究、区域教育改革试验等方面做一些深入的探索；同时，加强对教育软件建设的投入，比如教师素养的培训、新课程理念的普及甚至教育制度的创新等。在这些方面，有的教育中介组织已作出了一些成绩，如北京市西部阳光农村发展基金会的“县域基础教育质量提升”项目；新教育基金会设立的“卓越课程”品牌项目；南都公益基金会实施的“新公民计划”等。[11]凡此种种，不一而足，教育中介组织的角色正处于急速的转型期。从职能划分上来说，教育中介组织应从发布信息、提供咨询、考试培训等简单的职能逐步过渡到教育研究、政策建议、决策咨询、监督评估等方面上来，全面承接政府转移职能，切实减轻政府行政负担。二是要不断提升资金筹措的能力。制约中介组织最大的瓶颈莫过于资金，资金缺乏常常是导致组织过度依赖政府的重要原因。对此，教育中介组织应加强对社会资金的吸纳，通过公益筹款、项目合作、提供服务等多种渠道筹集资金，规范筹资方式，建立稳定的、有效的可持续筹资模式。同时，在筹资的过程中，应秉承公益的使命，认真对待筹资的利益取向，强化自身建设，实现账务公开、阳光管理，从而提升组织的公信力，促进组织的健康发展。

参考文献：

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