加拿大多支柱养老保障制度对我国农村养老体系创新的启示

一、引言

农村养老体系是我国社会保障制度的重要组成部分，也是关系到我国7 亿农民“老有所养”的关键问题。根据第六次人口普查的结果，我国60岁以上的老年人口17759万，其中农村老年人口9930万，占到了56%。农村老年人口占农村总人口的比重已达到了15.5%，也高于全国14.3%的平均水平。农村老年人由于劳动能力下降且除土地之外少有其他收入来源，很容易陷入贫困，因此农村养老保障体系建设已逐渐成为完善我国现代社会保障机制的重要组成部分。对此学术界针对我国农村养老保障体制的改革与创新进行了广泛而深入的研究。白维军［1］（2009）指出我国农村养老保障模式呈现出明显的碎片化特征，多元化的农村养老保障模式是解决农村养老问题的理性选择。杨礼琼［2］（2011）研究表明受传统文化的影响和经济发展水平的制约，家庭养老在整个农村养老保障体系中居于基础的地位。李香允［3］（2013）认为当前农村养老保障工作面临老龄化和空巢化现象日益严重、老年人收入低和家庭地位弱化、养老资源匮乏和生活服务体系破损严重等问题。

针对这些问题，董克用、孙博［4］（2011）提出以多支柱为核心特征的养老保障体系的重构模式。部分学者也开始研究借鉴发达国家的多支柱养老保障体系，张民省［5］（2008）全面分析了瑞典的多支柱养老金制度，认为在多支柱养老金构成中，最重要的国家基本养老金部分。他山之石、可以攻玉。发达国家可持续发展的养老保障模式，无疑对完善和创新我国农村养老保险体系有重要的借鉴意义。加拿大养老保障模式在经历了一百多年的发展后，现已形成完备的多支柱养老金体系，可以为我国农村养老体系的创新提供实践参考。尽管近年来国内也有一些关于加拿大养老金的研究，如张丽君，马博伦［6］（2013）比较了我国养老保障体系基本框架与加拿大养老保障体系的差异。但是总体上看来，迄今为止，还缺少从多支柱的角度研究加拿大养老体系的文献，且几乎没有农村养老体系创新如何借鉴国外先进经验的研究。因此，本文在全面解析加拿大多支柱养老保障模式的基础上，提出创新我国农村养老保障体系的政策建议。同时，区别与以往的研究，本文将列举出一些具体的实例来详实的说明加拿大养老金的具体操作情况。

二、加拿大多支柱养老保障体系解析

（一）加拿大养老金制度的发展

加拿大位于北美洲的北部，国土总面积为997万平方公里，是世界上第二大国家。加拿大政府大力推动社会保障制度的建设，拥有让世界上众多国家的国民羡慕不已的社会保障和福利制度。在养老金制度建设方面，加拿大于1908年正式通过了“政府养老金法”，但是保险金由购买者支付，政府只承担管理费用。1927年，出台了第一个由公共财政支出的“老年养老金法”。此后加拿大政府经过不断地探索与完善，到1967年形成了由“老年保障法”、“老年补助法”、“加拿大养老金计划”以及“确保收入补贴”组成的国家养老金体系。截止到目前已经发展的相当完善，其成功的经验值得我们借鉴。

资料来源：张秋霞 宋培军 郭平：《加拿大养老保障制度》，中国社会出版社2010年版，第137~153页，经作者整理。

（二）加拿大多支柱的养老保障体系

加拿大养老保障体系是四支柱结构，包括老年收入保障计划、加拿大养老金计划、雇主退休金计划和个人退休储蓄计划四个层次，由政府、雇主和个人多方共同分担国民的养老问题。

1、第一支柱：老年收入保障计划（Old Age Security，简称OAS）

    老年收入保障计划（OAS）的主要目的是保障公民的基本生活，满足其生存需要，该计划由老年保障金（Old Age Security Pension）、保障收入补贴（Guaranteed Income Supplement，简称GIS）、配偶或遗属津贴（Allowance）三个方面组成，其基本制度框架如表1所示。

表1 加拿大老年收入保障计划制度设计

注：* 年受益超过3500加元的部分缴纳个人所得税

资料来源：张秋霞 宋培军 郭平：《加拿大养老保障制度》，中国社会出版社2010年版，第161~168页，经作者整理。

案例1 老年保障计划收入举例说明：假如全额老年保障金为487.54加元/月John在加拿大居住32年，则领取金额为487.54×（32/40）=390.03加元/月；假如保障收入补贴、配偶或遗属津贴的最高补贴金额都是500加元/月，而John除老年保障金外有100加元/月的额外收入，则John在60~64时的配偶或遗属津贴为500－（100÷4×3）＝425加元/月，在65岁之后的保障收入补贴为500－（100÷2×1）＝450加元/月。

由表可知该计划是一个纯福利性的项目，虽然老年保障金囊括了全体国民，但是确保收入补贴和津贴的对象却是所有的中低收入者，根据2013年的标准，年收入超过39696加元的人不能领取确保收入补贴，而收入超过30672加元的人则不能领取津贴。同时为了应对人均寿命的增加带来的政府财政负担加重的挑战，加拿大政府在2012年财政预算报告中宣布将老年保障金的领取年龄从65岁逐渐提高到67岁，这一目标的实现将用6年的时间；此外配偶或遗属津贴的领取年龄也将从60岁逐步提高到62岁。2012年全国约有500万人享受老年保障金，总支出约为400亿加元，该层次替代率水平约为15%。

2、加拿大养老金计划（Canada Pension Plan，简称CPP）

    加拿大养老金计划（CPP）具有强制性，凡年满18周岁工作在加拿大（魁北克除外）的年收入在3500加元以上的劳动者都要缴费，根据目前的标准该计划的总缴费率为9.9%，雇主和雇员各缴纳4.95%，自谋职业者缴纳自己净收入的9.9%，这就意味着想要享受CPP福利就必须对CPP做出贡献。加拿大退休金计划(CPP)为贡献者和他们的家庭提供退休、残疾和遗属福利。该计划的法定领取年龄是65岁，当然这一规定也具有一定的灵活性，领取者也可以选择提前领取或推迟领取，但是提前者每月领取金额会相应减少，2012年减少额相当于月总额的0.54%，以后逐年增加0.02%，直至增加到2016年的0.6% ，而65岁以后退休，每推后1个月，基本养老金待遇提高0.7%。该项养老金发放水平根据个人缴费年限和当时社会平均工资的状况来确定,替代率约为25%左右。表2为2013年加拿大CPP支付水平。

              表2  2014年加拿大CPP支付水平    单位：美元

资料来源：http://www.servicecanada.gc.ca/eng/services/pensions/cpp/payments/index.shtm，加拿大养老金付款金额计划，Employment and Social Development Canada（加拿大人力资源部）

此外，值得一提的是如果一个人和他的配偶或者普通法伴侣离婚或者分居，那么两个人共同生活期间为CPP所做的贡献会被平均分配，即使一方并没有CPP贡献额，这就是所谓的信贷分裂（credit-splitting ）。

案例2：Maria 和 John 在1985年开始生活在一起，1987年结婚，但是在1997年分开，两人分开之前和之后的CPP所得额如下表所示。

3、第三支柱：雇主退休金计划（employer Sponsored Pension Plan，简称SPP）。

雇主退休金计划（SPP）在1971年立法实施，又叫私营养老金计划，由企业选择保险公司投保，政府予以税收优惠，雇主通常以70%的替代率缴费，雇员也可以被要求缴费。该计划分为确定福利型和确定配额型两类，前者雇员可以不缴费，退休后会得到一份固定的福利，福利的多少取决于雇员的工作年限和工资水平，投资的风险完全由雇主承担，如果雇主选择提前退休，待遇也会被削减；后者由雇主和雇员按相同比例共同缴费，退休后的收入由投资的收益决定，该计划实质是将投资的风险由雇主转嫁到了雇员身上。为了防止雇主和雇员利用保险计划逃税，加拿大联邦税务局规定雇主和雇员缴费之和不得超过雇员工资的18%且每年规定一个最高限额。但是在实际操作中为了增加收益分担风险，除纯粹的待遇确定型养老计划（DBPP）和缴费确定型养老计划（DCPP）外，许多企业还将两种计划综合起来，建立的注册的养老金计划（Registered Pension Plan，简称RPP），通常称为“混合计划”。该计划的退休金一般可达全部退休金的50%。

   4、第四支柱：个人退休储蓄计划（Registered Retirement Saving Plan，简称RRSP）。

个人退休储蓄计划（RRSP）在1951年立法实施，属加拿大税务局的注册计划，享有税收优惠，但优惠部分一般规定不超过个人工资的18%。资金一旦存入，在法定领取年龄即71岁之前除购房和支付教育费用两种用途之外便不能提取，71岁之后可以一次性领取也可以分期领取。同时个人可以选择多种渠道用该项基金进项投资以使其增值，只是风险由自己承担，对于加拿大大部分人老年人来说，它是最重要的退休收入来源。

除此之外值得一提的是，虽然在加拿大没有城乡之别，一套养老保障体系几乎覆盖所有国民，但是由于农业生产具有特殊性，尽管加拿大农业人口不足总人口的4%，加拿大政府依然专门制定了针对农民的收入政策，主要有两大计划：一是作物保险，以减轻生产风险造成的损失；二是净收入稳定计划，以鼓励农民在高收入时多储蓄，以备低收入时使用，并积存农民退休基金[7]。

（三）加拿大多支柱养老保障体系评价

加拿大养老保障制度的设计理念是消除老年贫困，保证无论何种身份地位的老年人都能获得一定收入以维持基本的生活水平，其经过多年的探索与完善逐渐形成了以下特点：

1、制度覆盖全体国民，无城乡差异

在加拿大没有城市户口和农村户口的差别，所有国民享受同一体系的养老保障。由政府主导的国民养老金计划惠几乎惠及所有国民。尤其是老年保障金计划由全民普享，近年来的覆盖率一直保持在98%以上。，根据加拿大OSFI（Office of the Superintendent of Financial Institutions）2012年关于老年保障金受益人数及覆盖率的预测，随着加拿大社会经济的发展覆盖率将不断上升，如图1所示。

2、保障多层次化与多极化的管理体制并存

加拿大的养老保障体制以国家养老金计划为基本保障，该政策具有普遍性和强制性，惠及全体国民，即使没有或者只有很少收入的公民也能享受到能维持基本生活的养老金水平，同时雇主养老金计划和个人养老金计划为老年人的生活提供给了更高层次的保障，使其可以享受到高质量的生活。在项目管理上有联邦政府、省政府、联邦政府与省政府共同管理并负担经费三个不同的管理体制，此外，市级政府也会实施一些具体立法并承担一些经费开支，同时在社会层面还活跃着各种为老年人提供服务的社会团体。

3、养老保障基金的投资渠道多样化

加拿大养老保障基金来源于多个方面，包括政府的财政拨款、雇主和个人的缴费、基金的投资收益等。为了使养老保障基金能够保值增值，应对经济危机和通货膨胀的影响。加拿大政府实行了多样化投资渠道的管理办法，养老基金除购买政府债券或政府确定的基础设施投资外；还专门设立了加拿大养老金投资管理局（CPPIB），制定投资计划，如私募股票和境外资产投资等。具体内容见表3。 

表3 养老基金投资项目的投资额及占总投资额的比例

资料来源：Canada OSFI Annual Report 2012-2013

4、立法先行，部门分工明确，运作高效。

加拿大的立法是以联邦政府的法律作为保障，从加拿大养老保障制度的发展脉络可以看出，每一项政策实施之前都有相关的法律出台以保证各项活动都有法可依，如《老年保障法》《老年补助法》等。从部门分工看，联邦税务部门负责征收雇主和雇员的缴费，联邦人力资源和技能发展部负责待遇支付，联邦金融监管局所属的首席精算师办公室定期或不定期出具CPP精算报告，联邦和各省财政部门负责对CPP的财务状况进行评估，并据此提出调整待遇水平或缴费比例的建议。

三、加拿大养老保障模式对创新我国农村养老保障体系的启示

（一）我国农村养老保障体系的发展现状

与我国农村人口老龄化程度不断加剧形成巨大落差的是，农村的养老保障体系的建立仍显得步履蹒跚。目前我国农村养老保障主要涉及农村五保制度和新型农村养老保险制度。农村五保制度是我国农村最早的社会救助制度之一，主要针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供吃、穿、住、医、葬等救助保障。至2012年末享受农村五保供养的人口仅为545.9万人，约占当年农村老年人口总数的5.5%。新农保是目前我国覆盖面最广、惠及农村人口最多的农村养老保障制度之一。该制度的筹资模式是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，地方政府可在国家规定的五个缴费档次的基础上根据本地实际情况适当增设缴费档次。60岁之后即可每月领取由基础养老金和个人账户养老金两部分组成的月养老金。截至2012年末，城乡居民社会养老保险虽然实现了制度全覆盖，但其实际覆盖率还不足65%，而且相比于城镇职工基本养老保险制度，我国农村基本养老保障制度起步晚、发展慢、水平低。尽管新农保制度设计了多个保费层次满足农民不同的生活水平需求，但是大多数人还是选择了100或200这些最低层次的投保金额，根据多缴多得的原则，这些人将来领取的月养老金不足100元，显然在当前的物价水平下想要满足基本生活还是比较困难的。这说明，我国农村养老保障体系还很不健全，养老金也存在着巨大的缺口。所以，加拿大养老保障体系对于正处在改革关键时期的我国农村养老保障体系来说，具有较好的参考价值。若结合我国的具体国情加以灵活借鉴,必然有助于我们更好地推进农村养老保障体系的创新与建设。

（二）加拿大多支柱养老保障制度对我国农村养老保障体系创新的启示

1、 建设多支柱的农村养老保障体系，全面提高保障水平及实际覆盖率

根据我国农村目前的社会经济背景和生产力状况，任何单一层次都无法承担起中国农村养老保障的重担。因此，多支柱多层次的养老体系是我国农村养老制度的必然选择和发展趋势。在提高保障水平的同时更要重视基础养老金的作用，在加拿大由政府主导的养老金体系的第一步就是为所有老年人提供老年收入保障，符合基本条件的老年人都可以申请参加，且基础养老金覆盖率已超过98%。而我国虽然在2012年末实现了城乡社会基本养老保险制度全覆盖，实际覆盖率却也只有65%左右。并且由于我国实行的城乡二元结构体制拉大了城乡之间的差距，因此在城市发展水平已经提高的情况下政府有责任也有义务在对农民的养老保障在政策上有所倾斜。

2、培养个人养老的意识，构建以缴费型基本养老保险制度为主体的养老保障体系[8] 

由于我国人口基数大，虽然经济总量可观但是均摊到个人头上就显得有些微不足道了，因此在现阶段还远不具备建立福利国家制度的条件，完善自保公助型的社会保障制度是当前工作的重点。而且加拿大虽为福利国家，但居民从个人退休储蓄计划中所得收益在养老金总量中占有相当重要的比重，因此，在农村也可以增设个人储蓄型养老保险制度同时鼓励农民购买商业人寿保险。由于土地生产具有不确定性的特征，可以适当借鉴加拿大的经验专门针对农民制定农作物商业保险，以使其在遭受灾害时不至于陷入低谷，同时鼓励农民在高收入时积存退休基金并给予税收优惠。缴费型基本养老保险制度有利于个人财产实现纵向转移避免个人短视主义，有利于实现责任分担减轻社会负担，有利于对参保人形成有效的激励约束机制，是确保养老保障制度可持续发展的必然要求。

3、构建多元化的投资组合，确保养老金的保值增值

我国正处于人口老龄化加速前进的过程中，人口老龄化的高峰将在2030年左右到来，由于我国人口基数大和预期寿命的不断增加，社保基金的支付数额越来越大，因此在不提高保费的前提下如何使养老基金保值增值是我们当前应考虑的一个重要问题。出于对养老金安全性的要求，一直以来, 我国政府采用强制性的法规政策, 将养老基金的投资范围进行严格的限定, 规定只允许投资于国债或存入银行。由于利率较低，加之通货膨胀（见图4）等因素，国家所积累的养老金面临贬值的风险，因此应扩宽养老金投资渠道。但是股票市场具有高风险性，因此在现阶段可以考虑适当加大实体经济的投资比重（如对基础设施和房地产），丰富资产配置类型。

资料来源：2013年国民经济和社会发展统计公报

4、完善养老保障立法，加强监督管理

加拿大在建立和完善养老保障制度的过程中先后出台了《老年保障法》和《老年救助法》等多项法律，到1967年已基本形成了一个完善的养老保障体系。我国目前涉及到养老保障问题的法律只有《劳动法》和2011年7月开始实施的《社会保险法》，由于在全国范围内还没有出台完善的专门有关社会养老保障体系建设的法律法规，大多情况下只是依靠行政机关出台的各种政策文件来指导政策的执行，因此养老保障制度的运行缺乏强制性和规范性，这种状况不仅无法使新的养老保障制度走向定型发展,而且因政策多变使制度失去稳定性，同时也会导致民众对政府的不信任。因此在我国完善养老保障体系建设的过程中制定有关养老保障问题的专项法律法规显得尤为重要。同时针对一些地方养老金被挪为他用的现象，政府应明确划分各部门的职责，使征收、监督、管理、服务四个环节相分离，确保各部门相互协调、高效配合，保证养老金的安全。

参考文献：

[1]白维军.我国农村养老保障的碎片化与制度整合[J].经济体制改革，2009(04):102-106；

[2]杨礼琼.城乡统筹背景下中国特色农村养老保障路径选择 [J].理论探讨，2011(03)：97-100；

[3]李香允.农村养老保障形势分析与对策研究 [J].江西社会科学，2013(03):196~200；

[4]董克用，孙博.从多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考[J].公共管理学报，2011(1):1-9；

[5]张民省.瑞典的多支柱养老保险金制度及启示[J].中国行政管理，2008（10）：83~86；

[6]张丽君，马博伦.加拿大养老保障体系对我国建立养老保障制度的启示[J].开发研究，2013(4) :129-133；

[7] 张秋霞，宋培军，郭平.加拿大养老保障制度[M].第一版.中国社会出版社，2011；

[8] 郑功成.中国社会保障30年[M].第一版.人民出版社，2008.

本文来源：http://www.zzqklm.com/w/zw/13098.html 《中国劳动》