发达国家低收入阶层住房保障经验对我国的启示-经济论文

　　一、确定和强化政府在低收入住房保障体系中的主导作用

　　住房作为一种特殊的商品，具有价值量大、使用期长的特点，作为社会的低收入阶层很难通过市场调节的买卖来解决自身的居住问题。在现代社会中政府已日益把保障民生作为一项重要的工程，而其中住房保障制度的构建和完善必将作为社会政策的重要组成部分，成为政府履行公共服务职责的重要体现。纵观西方发达国家的住房保障制度，其中一条重要的经验就是确定和强化政府在解决低收入人群住房问题中的主导作用。西方国家虽然主张市场调节，但在住宅建设上政府却用各种方法进行干预。英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。早在十九世纪末，英国政府就开始着手构建公共住房体系。到1979年，公共住宅已达到650万个单位，占全国住房总量的1/3。发达国家住房制度的法律中都明确了居住权是公民权利的重要组成部分，国家的一项基本职能就是保障并维护公民的基本居住权。

　　借鉴发达国家的住房经验，我国住房保障制度的完善必须要把强化政府责任机制作为首要任务，把保障低收入阶层的住房问题放到住房保障的首要位置，政府应在低收入住房的建设资金上给予绝对的支持。法国廉租房的建设资金由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府和一些大企业或事业单位共同筹集，其中政府资金通常达70%。根据法国政府2006年公布的政令，所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房，否则将被处高额罚款。房屋建成后，分别交由各省政府、市镇政府以及企事业单位社会住房办公室管理，其配额由中央政府统一确定。新加坡的廉租房由政府出资购买，政府负担在80%以上，而居民每月只需要象征性的支付11新元的租金，切实减轻了特困户的负担。我国从2008年开始，财政部、国家发改委根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）的规定，对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央廉租住房保障专项补助资金等方式给予了适当支持。部分省级财政也对本省财政困难市县下拨了廉租住房专项补助资金。但中央和省的补助资金只占各地廉租住房建设和租赁补贴资金的少部分资金缺口很大。为此，应加大中央财政和省级财政的支持力度，同时，应加强对中央和省级廉租住房保障专项补助资金的管理，确保专款专用，引导和支持各地做好城市低收入家庭住房保障工作。

　　二、推进低收入阶层住房保障的法制化进程

　　住房保障立法受到了各国政府的高度重视，各国基本上都已经形成了相互补充的比较完善的住房保障法律体系。英国非常注重立法，1980年以来，先后颁布《1980年住房法》、《1984年住宅与建筑法》、《1986年住宅与规划法》、《2004年住房法》等法律。根据《产业基金法》，英国2004～2005年低收入租金补贴、产权共享方式，住房金融采取商业性贷款与政策性贷款相结合的方式等，使保障对象在无力购房时，可租住公房或享受补贴，随着收入状况的改善选择逐步购买一定比例直至完全产权。1美国的《住房法》、《国民住宅法》和日本的《公营住宅法》《住房金融公库法》等，均为国家大法，这些法律提供了建立住房保障制度的依据，明确住房保障制度的基本目标，规定住房保障的实现方式。新加坡和我国香港、台湾地区也有类似立法。

　　法国和德国是法律强制模式的典型代表。法国政府专门颁布法律，从2000年开始，规定任何开发商在住宅建造规划中，至少拿出20%的面积，卖给社会福利房屋管理公司，由其出租或出售给低收入者，并提供房屋的日常维护和管理，其余80%则按市场价格销售。德国政府针对二战后大量中低收入者的住房困难问题，于1950年颁布《住宅建设法》，推动福利性公共住宅的建设。其中大众化的公共住宅全部由国家投资兴建，主要向低收入、多子女及领取养老金者等家庭提供。为解决战后住宅严重缺乏问题，日本政府在1951年颁布《公营住宅法》，明确指出公营住宅的受益对象为低收入家庭。这一法则的实施极大地缓解了低收入家庭的住房紧张状况。

　　而我国目前有关低收入人群的住房保障制度的法律法规还很不健全，这极大地影响了住房保障制度的实施。我国各地方应当结合当地实际发展现状，制定地方特色的住房保障法规，并针对不同保障对象，提供不同方式的保障措施，严格制定保障对象的准入、退出机制。同时，从宏观上制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，从立法上规定住房保障标准、保障资金的来源、专门管理机构的建立等，建立完善的住房法律制度，以使保障制度的落实有坚强的法律依托，确保制度实施的合法性和有效性。

　　三、发挥住房租赁的保障作用

　　为保障低收入购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，住房租赁是大多数市场经济国家和地区解决住房问题的通行做法，为最低收入者提供“托底性”保障。各国在租赁住房的比例都相当可观。目前，日本有38%的居民租住住房，新加坡、美国等国家均在30%左右，德国城市住房自有率不到20%，80%的家庭靠租房居住。2其中低收入居住困难人群占大多数，并享受到了政府的优惠租房政策。德国在推动低收入住房保障方面主要发挥市场主体的作用，政府明确规定房屋开发商必须承建一定比例的社会福利住房，政府给予一定的低息或免息贷款和一定的税收优惠。房屋建成后，只租不卖，按照政府核定的租金标准，租给政府指定的低收入家庭。

　　发达国家把保障机制与市场机制有效的结合来引导和鼓励低收入人群租住住房的实践已成为解决低收入人群住房保障的有效途径，同时也健全了国家的房地产市场体系。我们认为，依据国外经验和我国当前的现状，廉租房制度的建设和完善应该成为当前我国低收入人群住房保障制度的重要内容。我国针对低收入阶层的住房问题也可以在住房租赁上通过市场运作来保障此部分群体的居住问题，我们可以在住房保障中，把保障机制融入市场机制，充分发挥房地产开发商的积极性，政府强制规定各房屋开发项目，必须承建一定比例的廉租住房，按政府规定的价格出售或出租。对承建的廉租住房给予土地、规费、税收及低息贷款等优惠。廉租住房、经济适用住房建成后，可以交给专业物业管理公司负责经营管理，发挥房屋投资经营商的市场经营优势，增强开发商的责任心，发挥社会各方面的作用，减轻政府财政负担。

　　四、采取不同的住房补贴方式

　　发达国家在保障低收入群体住房上均采取了不同程度的补贴方式，美国政府在解决低收入群体的住房问题上已形成了一整套针对低收入阶层的以实物补贴和货币补贴相结合的比较完善的住房保障制度。

　　实物补贴主要通过公共住房和廉租公屋两种形式保障低收入阶层的住房问题。其中公共住房主要用于出租，是政府房屋署拨款建设并直接管理的房屋。各地方政府设立专门机构，定期对当地房屋租金进行综合调查，向低收入人群发布住房信息。一般来讲，政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房屋租金标准为700美元以下。其租金标准一般为家庭收入的1/3。

　　货币补贴主要采取购房补贴和租金补贴的形式。政府根据美国前总统布什2003年签署的《美国首付款法案》，可以为购房的中低收入家庭提供1万美元或者是住房买入价格6%的首付款资助。而租金补贴政策则是政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者。当低收入者承租后，便将自己收入的1/3付给房主作为房租，其余部分由政府代付。

　　德国政府对低收入居民住房保障主要实行租房补贴和购房补贴两种形式，补贴资金的来源由联邦政府和州政府各承担50%，目前，德国约有86%的人可以享受到不同额度的住房补贴。德国目前约有60%左右的居民租住住房，近年来，德国住宅补贴法规定，居民实际缴纳租金与可以承受租金（一般为家庭收入的1/3）的差额由政府承担。瑞典、荷兰还依靠非赢利公司或住房合作社来建房，对低收入家庭政府提供免税、减税或现金补贴。香港政府也通过租金补贴为主、实物配租为辅的形式来解决低收入家庭住房问题，每两年对低收入家庭收入状况进行调查，控制租金水平一般占家庭所得收入的5%～15%，针对特殊住户的租金有时会低至家庭收入的2.5%。

　　我国政府可以借鉴发达国家的经验，在着力发展经济，完善住房保障的同时，加大对低收入群体住房保障的扶持力度，也可以采纳不同程度的补贴方式缓解这部分群体的经济压力，使其能真正实现居者有其屋的理想。

　　五、注重保障性住房的选址和布局

　　发达国家在公共住房的发展过程中都深刻认识到公共住房的建设不仅为低收入者提供基本的居住需求，同时，公共住房的选址和布局更关系到城市总体规划和社会稳定的和谐发展。公共住房如果集中在城市某些区域，就可能形成特定的贫民窟现象，诸如低素质群体成群、低就业率普遍、高犯罪率的社会隐患。法国各大城市曾因为富人区与贫民区的对立引发激烈的社会矛盾，致使吸毒、走私等社会问题层出不穷。美国从1973年开始就从公共政策的改变上下功夫以改变贫民窟现象，从而改善社区质量。德国政府通过立法规定，房地产商每兴建一个住宅区，必须建造20%的福利住宅，以避免贫富隔离，经过多年的努力，德国政府较好地解决了中低收入者的住房问题。

　　我国近年来在廉租房和经济适用房建设中也出现了布局和选址的问题，诸多低收入家庭住房都在离城区较远、交通不够方便的地带，给居民工作、生活和学习带来不便，因此，廉租房和经济适用房的配套服务必须不断完善，否则，贫民窟现象又会层出不穷。首先，在房源的选址中，应考虑就医、入学、购物等因素，尽量在生活比较方便、交通比较便捷的地方购买、新建或插建，统筹筹集房源。其次是尽快健全社区功能。对偏远、条件比较差的房源地，尽快配套建立诊所、幼儿园、购物场所，完善公交线路，降低生活成本，使群众能够安居乐业。三是加强对保障性住房的后续管理。在成一定规模的廉租房、经济适用房和棚户区改造小区内，探索保障性物业管理制度。使保障性住房既廉价实用，又安全舒适。

　　六、建立严格的准入和退出机制

　　国外的公共住房属于政府福利，能否公平合理地分配，直接关系到其政策实施的效果，发达国家在公共住房分配政策中严格贯彻“公共住房是为最需要的人提供住房保障”的原则；并重视科学、完善的准入和退出机制。一是完善的信用制度。发达国家的住房保障制度一般都建立在较为透明的收入水平和完善的信用制度基础之上。政府都会通过有关管理机构对低收入家庭的收入水平进行严格审核，以确保公共住房或补贴能够真正落实到确实需要帮助的家庭。二是明确的准入政策、严格的审核程序和严厉的监管惩罚力度。如新加坡的组屋政策，买卖组屋必须提供翔实的资料，如果发现虚报将面临高达5000新元罚款或6个月的监禁。三是实行动态管理，根据条件变化严格执行退出机制。发达国家一般建立起了按受助对象的人均收入、家庭收入、已有住房面积分类管理的档案与信息系统，对受助家庭领取的房租补贴和购买的住房进行跟踪监督。四是强有力的法律保障。关于保障性住房分配的准入与退出机制的条件等，都有着明确的法律规定。

　　在我国尽管针对保障性住房的资格准入，近年来各地都设立了较为严格的申请标准和核准制度，但由于社会诚信的普遍缺失，加之审核部门把关不严、家庭收入的动态变化难以掌握，致使骗住、骗购现象屡见不鲜，退出机制形同虚设。我国政府要实现社会福利的最大化，实现保障性住房合理公平地分配，不妨借鉴发达国家和地区在保障性住房分配方面的做法和经验。首先，加快建立被保障家庭收入的诚信体系。强化准入资格审核。建立居民经济状况核查系统，运用信息平台查询申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等信息，及时掌握保障性住房收益家庭相关信息的变动状况。强化使用管理，定期检查使用状况，确保保障用途不改变。积极探索建立长效化、规范化的保障性住房违规处理模式，针对不同的住房保障类型，加强监督管理。依法惩处瞒报收入、转移资产等骗取住房保障的行为，严厉打击权力寻租、徇私舞弊等庇护违规违纪者的腐败犯罪，确保保障房的分配公平公正。

文章来源于《时代金融》杂志2012年第26期