中国教育立法略论——社科纵横

 一、我国教育立法的发展始末
（一）建设社会主义初期的教育立法（1949年-1966年）
这个时期的教育立法还可分为两个阶段，即“过渡”时期和建设社会主义时期。所谓过渡时期，是指在新中国建立以后到1956年之间的教育立法过渡时期。1949年9月，中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第五章“文化教育政策”，明确了国家教育的性质、内容与任务，迅速开始了对旧学校的改造和新教育制度的重建。1950至1953年间，中央人民政府政务院做出了《关于改革学制的决定》、《关于1953年全国高等学校院系调整的计划》和《高等学校暂行规程》等一系列法规。随着新学制的建立，教育立法进入建设时期，1956年中共中央、国务院作出的《关于扫除文盲的决定》可视为建国初期教育法规建设的一件大事。1957至1966年，我国的教育战线经历了“大跃进”，然后经历了“整顿”与“调整”。调整的主要内容建立在三部重要的教育法规基础之上，即《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例》、《全日制中学暂行工作条例》和《全日制小学暂行工作条例》。这三大条例乃是建国以来对高等学校、中小学工作作出的系统且科学的规范，他对稳定各级各类学校的教学秩序、规范各级各类学校的办学行为以及提高各级各类学校的教学质量均产生了良好的影响与作用。
（二）文化大革命时期教育立法受到破坏（1966年-1976年）
在此十年间，中国经历了史无前例的“无产阶级文化大革命”。这段时期，国家的经济、政治、文化建设均受到摧残与破坏，教育事业受其影响极大。此时期的教育文化建设出于一种完全停滞的状态，无法开展任何教育立法工作。
（三）改革开放时期的新时期教育立法（1977年-2000年）
1978年中共十一届三中全会召开，标志着中国进入了新的历史时期。随着新时期教育的改革发展，教育立法得到回复和加强。1977年恢复高考，标志着教育战线“拨乱反正”的开始，国家同时恢复了相关的教育法规的沿用与执行。20世纪80年代以来，教育立法工作真正进入了新的阶段：1980年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国学位条例》；1986年，《义务教育法》颁布实施，此法对全面提高我国国民素质、让教育事业适应社会主义现代化的建设需要具有十分重大的意义；1995年，我国教育的根本大法——《中华人民共和国教育法》，它为进一步制定我国各种专项教育法规提供了法律依据与准绳。紧随其后，《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的颁行，使得我国的教育事业已初步形成具有鲜明的中国特色的社会主义教育法律体系。而在此同时，各省市也制定了一些地方性的教育法规、规章以及条例，它们的颁行，同样是改革开放以来我国教育立法工作取得显著成效的反映与表现。
（四）新世纪以来的教育立法（2000年以后）
进入21世纪后，我国社会提出了新的发展目标，教育事业被进一步置于优先发展的战略地位。为了保障与促进教育持续健康发展，教育法制建设再进一步加强，教育立法工作又有了新的进展。尤其是在民办教育和合作办学的规范化方面，诸如《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国中外合作办学条例》等。而在我国教育立法工作取得另一重大进展是《中华人名共和国义务教育法》的重新修订与颁布施行。新《义务教育法》进一步确立了义务教育经费保障新机制，强调了保障所有儿童的受教育权益，保障改善教师待遇和促进教师发展。它对于保障公民接受义务教育，提高全民素质，实现科教兴国战略和人才强国战略，对于实现社会主义和谐社会及全面建设小康社会的目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、我国教育立法的特性
教育立法根源于社会的需要，它是现代社会、现代国家管理教育的基本依据和手段。教育立法是社会立法的一个重要方面，是社会立法不可或缺的构成部分。社会立法的基本特征自然会在教育立法上得以反映与表现。具体表现有以下几个方面：
第一，历史性，是教育立法的重要社会特征之一。在社会发展的历史过程中，教育立法如同其他社会立法一样，必然受到社会政治制度以及与之相伴随的社会法律制度的制约。当社会发展到一定历史阶段，当社会生产力与生产关系发生着现代变革，其对教育需求的不断增长必然导致对教育立法要求的增长，这便是教育立法的历史性特征。
第二，国别性，是教育立法的另一重要特征。所谓国别性是指世界各国的教育立法在总体上有其各不相同的立法要求、程序以及不同的立法权限、立法类型等等，是社会立法国别性特点的抽象反映。其主要表现在两点：一是不同社会制度的国家的教育立法有不同的立法方式与立法权限。二是各国文化、教育传统不同也使得教育立法的方式、程序等方面存在差异。我国是社会主义国家，实行民主集中制，这种国别性特征更较其他国家明显和特别，但这种特征不是绝对的、凝固的，应当与世界各国相互参照和借鉴。
第三，阶层性，这是教育立法的又一特性。意指教育立法权限的层级区别和划分，并且与其立法阶层性相一致。从教育立法的内容上看，我国教育立法可以分为四个层次，即：制定宪法、制定教育的根本大法（基本法）、制定专项教育法、制定补充性或地方性的教育法规。
三、我国教育立法的意义
1.教育立法起着保障教育事业在社会发展中的重要地位的作用
对教育领域进行立法，并逐步建立系统的教育法律体系，这本身表明了国家对教育事业的重视。教育事业对整个社会的发展有这至关重要的作用，而保障这一重要地位不变，则需要教育法律法规体系的存在和完善。从而使其在宏观上有了法律的保障和支持。
2.教育立法赋予教育方针和教育目的以法律效力
教育立法以法的形式确立教育方针和教育目的，使之具有法律效力，这使教育事业的发展在方向和目标上有依可循，有法可依。教育方针和目标对教育事业有控制、调节和支配的作用，一旦以法的形式确定下来，则有不可侵犯的特征，有利于避免教育方针和目的听凭主观意志而随意改变。
3.教育立法起着规范教育发展环境的作用
这里的发展环境侧重于外部环境，也就是教育发展所不可缺少的外部条件。教育立法使之以确认和规范，这样，教育发展的各种外部条件都能得到法律的保障，从而优化教育发展，使其得到全社会的重视和支持。
4.教育立法起着规范教育内部管理的作用
教育立法使得教育内部管理有方向、有标准、有法可依、有章可循。在涉及内部管理的方面就可以按照法规的要求予以规范，同时也可以法律为武器，抵制那些干扰学校正常教学秩序、侵犯教育权益、影响正常教学活动的事件或现象的发生。
四、我国教育立法的展望
由于历史传统文化的影响，直到20世纪中叶，中国教育事业机制管理基本处于人治为主的状态。尽管我国同西方发达国家几乎同时引入教育法律调整，却在发展的速度上存在着巨大落差。西方发达国家的教育法制化蓬勃发展时，我国的教育管理还处于幼芽阶段。但近二十年来，得益于转型步伐的加快和国家改革开放政策的实施，教育法制化建设取得了突飞猛进的进步。我国1995年制定并颁布了建国以来第一部《中华人民共和国教育法》。该法是我国教育领域的根本大法，它在“总则”中明确提出了我国的教育方针，同时规定了发展社会主义教育必须坚持的基本教育制度和一些原则。形成了以《教育法》为主导的《义务教育法》《高等教育法》《教师法》《职业教育法》以及《学位条例》和《普通高等学校评估暂行规定》等法律法规为内容的教育法体系。与此同时，由国务院及其各部委和地方人大及其常务委员会、地方人民政府制定和颁行的各类教育行政法规、规章也大量增加，教育领域的法律法规覆盖范围日渐扩大，教育的各个层次和各个角落都有教育法律法规的涉猎，渐渐形成对我国教育事业协调发展和教育改革顺利进行，以《教育法》为核心的具有中国特色的教育法律体系。
纵观国际教育法制建设，我国在各方面仍与西方发达国家间存在很大的差距。这种差距对我国教育同世界接轨产生了巨大的限制和影响。在教育国际化大局下，作为教育法律建设的国际化，制度接轨的重要组成部分在很大程度上决定着我国教育将如何走向世界。本文藉以通过对二十年来我国教育法律建设进行理性的评价，发现其中存在的问题、矛盾和冲突，以期对将来的教育法律法规建设有所关照，希望我国的教育法规建设取得长足进步。
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