不完全契约理论视角下的政府失灵分析——经济与管理

一、导论
现代市场经济是市场调节与政府干预有机融合的“混合经济”。美国著名经济学家N.格里高利·曼昆（N. Gregory Mankiw）指出：就一般意义而言，“市场通常是组织经济活动的一种好方法”，由于外部性或市场势力的存在，市场也会发生失灵现象，但通过“政府有时可以改善市场结果”[1]。然而，正如市场存在着失灵的缺陷一样，也同样存在着并不完美的政府失灵。正如1970年诺贝尔经济学奖得主保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）曾指出的那样：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[2]我们可以发现，当政府试图弥补市场缺陷时，同样会出现决策失误、行为低效率、无效率甚至负效率等政府失灵现象。由于政府是一个处于特殊地位的行为主体，它被赋予了一定的私人机构所不具有的强制权力[3]，因此政府参与资源配置会对经济社会发展带来更直接的影响。由此可见，在理论上科学地解析政府失灵的主要成因，并在实践上探索如何有效规避政府失灵，对于现代市场经济的有效运行，将会具有显著的重大意义。幸运的是，政府问题已经引起不少学者的广泛关注，如肯尼斯·J.阿罗（Kenneth J. Arrow）、安东尼·唐斯（Anthony Downs）和詹姆斯·M.布坎南（James M.Buchanan）等公共选择学派的著名经济学家都对政府失灵现象进行了广泛而深入的理论研究，并对解释和治理政府失灵问题提供了诸多富有价值的发展启示。毫无疑问，公共选择理论对于政府失灵有着重要的解释意义和对策价值。但是，正如张五常教授所言：“可惜在这些天才的盛年，产权及交易费用的理论远不及今日的成就”[4]，即使在新制度经济学已经取得较大研究进展的今天，不少文献仍旧借助于公共选择理论对政府失灵进行研究，文章浩瀚但重复堆砌较多，并没有启发新的思考。不仅企业是对市场的替代，政府在干预经济时同样也在代替市场配置资源，因此借助企业研究中的前沿理论——不完全契约理论对政府失灵进行分析不但具有可行性，更具有启发性。接下来，本文将首先介绍基于不完全契约视角对政府进行分析的理论基础，继而借助该理论对失灵现象作深入探讨，最后是结论与相关政策含义。
二、不完全契约视角下政府失灵分析的理论基础
不完全契约理论是新制度经济学中企业理论的前沿研究成果。鉴于企业的微观经济活动与政府的宏观经济活动具有高度的相关性，更为重要的是两者都同属于制度现象，因而借助于不完全契约理论的分析视角，探讨基于该视角对政府失灵分析的理论基础显得非常重要。
1. 不完全契约理论的基本内涵。不完全契约理论（incomplete contracting theory）即GHM（Grossman-Hart-Moore）模型，是由格罗斯曼和哈特（Grossman and Hart）、哈特和莫尔（Hart and Moore），以及西格尔（Segal）等人所共同创立的，被称为现代经济学五大标准分析工具之一。由于不完全契约理论关注于企业的最优产权安排，因此又被称为企业的产权理论。不完全契约理论的基本观点是由于当事人的有限理性、信息的不对称性、缔结契约高昂的交易费用和语言使用的模糊性，使得契约不能对未来所有或然事件及其相关责任权利作出明确规定。或者因为契约的重要信息对于当事人双方是可观察的，但对第三方（如法庭）是不可证实的，从而造成缺乏一个公正的第三方来执行契约关键条款，导致双方签订的契约是不完全的。在这种情况下，如果当事人中的一方选择在事前进行专用性资产投资，并决定等未来发展态势清楚之后进行再谈判，那么由于当事人的机会主义行为，会导致契约当事人利用契约漏洞“敲竹杠”，使得投资方事前专用性投资的激励变得扭曲。此时，契约中事前无法规定的剩余控制权及其归属将显得非常重要。剩余控制权的拥有者能够在未来不用向他人支付边际补偿就可以处置那些契约中未提及的资产。因此，要想达到帕累托效率，契约当事人应当通过最优契约设计形式明晰产权安排用以最小化交易费用。事实上，最优化契约是不存在任何约束条件的理想契约，这种契约只是在理论上存在，但在现实世界里，约束条件几乎具有不可穷尽的特征，任何可以签订的契约都只是涉及到可以观察到的少数而且主要的约束条件。正是由于各种约束条件的存在，现实世界里的所有契约都不是最优化契约，而是对一方当事人存在风险但对另一方当事人又同时存在着“敲竹杠”机会的次优化契约。
2. 政府的不完全契约性。国家或政府的权力源自何处？这是政治学、经济学、法学、管理学、社会学和哲学等多门学科的核心话题。西方近代政治学对政府权力起源的研究成果中最具有代表性的理论是社会契约论。这一理论由霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（John Locke）、卢梭（Jean-Jacques Rousseau）和约翰·穆勒（John S. Mill）等人建立并逐步完善。该理论认为，人民为实现自由而将自然权利进行让渡是国家或政府的权力来源，这种自由必须通过契约建立下的法治国家才能实现，因而国家是契约的产物[5]。在国家契约下，政府与人民大众之间形成一种委托与代理关系，也即政府的成立是人民大众通过契约而对自身自然权利的集体委托行为，或者说政府行使权力是一种社会代理行为。在经济学领域，国家或政府被看作是人们经过成本收益比较后自愿选择而达成的社会契约。由于为减少在“自然状态”下的风险而进行个人自我保护的边际成本较高，而通过社会对其财产与安全进行保护则具有无可比拟的规模效应，因此人们经过谈判达成政治契约而建立了国家，政府才由此而得以出现或建立起来。政府是人民集体理性选择下的契约结果，并且这一契约内在地包含了对包括人力资本在内的所有财产所有权、使用权、收益权和让渡权等产权进行保护。
可见，无论是政治学还是经济学都认为国家或政府的起源是一种契约行为。但是，斯蒂格勒（Stigler）曾形象地指出：“一个没有交易费用的社会，宛如自然界没有摩擦力一样，是非现实的”[6]。完全契约仅存在于交易费用为零的世界中，而我们恰恰生活在交易费用为正而且非常昂贵的世界里，所以国家或政府构建在不完全契约而不是人民所愿想的完全契约基础之上。作为政治契约当事人的政府与人民同样是有限理性、难以掌握完全信息的“经济人”，这就使得双方不可能通过谈判将双方所有行为置于完全契约的充分约束之下，而正是不完全契约的漏洞给了政府失灵以“可趁之机”。
三、政府失灵的不完全契约解析
经过前文论述，我们分析认为政府与人民所达成契约的不完全性造成了政府失灵的可能性。在经济社会高速发展的今天，政府部门之间、国家之间也需要通过达成契约来开展工作，履行政府职能。而建立在政府与人民契约基础之上的政府部门间与国家间契约同样是不完全的。这就造成政府会出现与人民之间的失灵、政府部门之间的失灵以及国家与国家之间的失灵。因此，借助于新制度经济学中的不完全契约理论对不同层次上的政府失灵现象进行分析，便具有了较高的可行性与理论基础。本部分内容将重点解析三种政府失灵现象的不完全契约性。
1. 政府与人民之间失灵的不完全契约解析。市场不是万能的，需要政府适度干预来弥补其缺陷，对此经济学家已达成共识。但市场失灵的存在并不必然是政府干预的充分条件——在很多方面，“看得见的手”不仅没有把事情办好，甚至办得比“看不见的手”更糟[7]。第一，公共政策存在失效可能。1972年，诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗（Kenneth J. Arrow）[8]所提出的“阿罗不可能定理”已经证明借助于投票这一“程序民主”来实现协调一致的“实质民主”是不可能的，加之公共决策机制设计的缺陷、投票人的“近视效应”等等导致政府决策并不充分代表人民集体利益。第二，政府存在“天然”扩张性。尽管从理论上讲，政府权力范围应当约束于公众权利的让渡程度，但事实上作为公众利益的代理人，政府也会追逐自身利益。著名的“诺斯悖论”就指出，一方面，国家权力因为其具有巨大的规模经济效益而成为保护个人权利最有效的工具；另一方面，国家权力又具有扩张性[9]。这种扩张性表现在频繁进入市场参与经济活动，盲目扩充其经济职能而不断揽权、制造垄断等非公益性和非效率性行为，不仅没有做好市场经济的“掌舵者”或“裁判员”，反而是热衷于亲自划桨或上场比赛，借市场经济之名，行计划经济之实，破坏市场的有效竞争。第三，政府设租、寻租、工作效率低下等问题滋生。作为政府这一“超级企业”的经理人，政府官员往往不是寻求使得股东亦即人民效用最大化的政策，而是执行使其自己效用最大化的政策。由于缺乏健全的约束机制，具有机会主义倾向的政府官员就会为获取暴利或轻松的工作环境而频繁设租、寻租或低效率工作。比如，某政府在试图通过制定相关政策解决某种问题时，需要在决策之前针对该问题进行调研，获得足够充分有效的信息。然而在这一调研过程中，具有机会主义倾向的政府工作人员可能会为减轻工作压力而把原本一天就能完成的工作变成花费两天时间完成，也可能会在通过调研掌握了部分信息后而不再花费精力继续去搜集那些较为难得的信息。这就造成政府决策者在制定相关政策时可能会因为掌握信息不够充分而使政策效果出现偏差，从而造成政府失灵。以不完全契约理论去分析上述现象，我们认为政府之所以失灵，就是因为它与人民达成的只是一个不完全契约，而非理想化和最优化的完全契约。在理想状态中，人民信任政府能够保护其私有产权并且追逐社会产出与社会福利最大化而投入了公民个人所有的专用性资产给政府，也即将自身所拥有的自然权利让渡给政府，并向政府缴纳各种本应属于自己所有的赋税，政府在获得这些权利后掌握了国家权力而可以执行契约。我们可以发现，如果政府失灵现象不出现，这一契约将是“完全的”。但是人民在让渡权利而与政府达成社会契约过程中难以就政府所有行为作出严格约束，并且缺乏一个公正的第三方来执行契约条款，致使社会契约是“不完全的”。一旦政府企图利用契约漏洞不去保护公众产权或追逐私利，那么公共政策失误、盲目扩张、设租寻租、工作效率低下等诸多政府失灵现象就会出现，人民的专用性资产（自然权利）投入将难以收回，其缴纳的巨额赋税也不会得到最优化利用，甚至会被挥霍或贪污，更甚的是被用来镇压和剥夺人民的各种自由权益，政府权力由此而异化为人民权益的对立物。此时，政府便“敲”了人民的“竹杠”。在政府工作人员调查相关问题信息的事例中，按照同人民达成的理想契约要求，工作人员应当充分利用时间，采用切实可行并且高效的方法将需解决问题的所有信息搜集并记录下来，以便于政府决策者以此为根据制定相关政策。但是，如果工作人员具有机会主义倾向，在工作过程中花费了更多的时间但没有获得更为充足有效的信息，使得工作效率低下，损害了人民的利益，我们就可以认为该工作人员并没有履行同人民达成的完全契约，而是“敲”了人民的“竹杠”，政府失灵也便产生。需要注意的是，企业间或个人间契约可以通过事件未来自然状况清楚之后再谈判而重新缔约，但政府与人民之间的契约与此不同。由于政府掌握了国家的超级权力，一旦政府对其人民侵权，并且得不到独立而且有效的司法保护，那么分散和微弱的个人必将是处于无能为力和无可奈何的状态。
2. 政府部门之间失灵的不完全契约解析。在任何一个国家中，政府都是由中央政府和地方政府所组成，各级政府又由不同业务部门所组成，因而使得不同级别政府之间在垂直方向上，同级别政府在水平方向上存在纵横交错的府际关系。府际关系通常是多种多样的，主要包括“条条关系”与“条块关系”。某个业务部门一方面会受到上级领导机关的管辖，从而形成纵向性的“条条关系”，另一方面还会在同级的各种业务部门之间形成横向性的“块块关系”。可见，这种制度安排使得该业务部门通常面临着来自多个委托方各个方面的要求。更为复杂的是，业务部门在“条条关系”和“块块关系”中是代理方，在与下属部门的关系中则变成了委托方。不同部门之间由于政策目标不同，就容易导致政府机关部门之间关系紧张甚至冲突，从而使得政府工作效率受损，导致政府失灵。比如，某政府部门受上级政府部门的纵向委托在工作中要侧重追求生态效益，而与其同级的其他横向并存的政府机构却更强调经济利益，或者是相反，从而使得该政府部门面临着生态效益和经济利益孰轻孰重的两难选择困境。在这种情况下，该部门无论选择何种工作优先目标都难以使各政府部门满意。此时，如果政府部门之间就工作目标的优先顺序能够达成有效的完全契约，那么该政府部门就会较为顺利地开展工作。但是在现实情况中，因为职能及权责范围的不同，不同政府部门之间难以就多个政策目标达成协调一致，也就意味着完全契约是不可能达成的。在多目标博弈下，该政府部门在执行公共政策过程中就很可能出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神等政策执行失真现象，从而难以让所有的委托方效用最大化。为使各部门满意，该政府部门就会花费大量时间与财力资源，不断与各委托方进行谈判协商来决定资源分配、工作量和责任分担等问题。在这种包含妥协与互惠交换的谈判过程中，政府行为低效率、无效率甚至负效率等现象也便发生了。即便谈判过程结束，各项政策及其执行已经达成契约，但随着事物的发展，一旦先前的谈判环境或构件发生变化，上级政府完全可能对下级政府的政策行为提出新要求或新约束。如果下级政府意识到这一点，那么事前的谈判效益将会大打折扣，造成政府执行政策扭曲或激励不足。假设为促进社会整体效益水平的提高，经过各方的谈判协商，该政府部门的工作目标更需要侧重追求生态效益，那么其在一定时间内就会将保护生态环境放在优先顺序之上。但是经过一段时间后，如果社会经济环境发生了变化，促进经济增长的压力逐步上升，那么各政府部门之间又不得不重新展开协商而修订契约来调整工作优先目标。又比如在改革进程中，由于改革前景的不确定性和改革相关契约的不完全性，中央对地方进行改革试验的显性或隐性承诺可能难以完全兑现。当地方政府意识到存在改革成功的收益会被中央政府分享，但改革的成本却由自己完全承担的可能性，而且一旦改革失败，所造成的负面影响更加严重时，地方政府就会缺乏足够激励对改革试验进行事前专用性资产投入[10]，而不能积极进行创新，造成政府失灵。在一个完全契约之中，上下级政府之间，同级别政府部门之间，应该按照社会产出与社会福利产出最大化的原则就某项政策或行为目标达成一致，并协调一致地充分利用好资源将各项政策贯彻落实。然而由于政府不同部门之间因为工作目标的不同，部门之间难以协调一致，从而使政府效率降低，政府失灵也便产生了。
3. 国家之间政府失灵的不完全契约解析。在全球经济一体化的时代背景下，一个国家的政治经济问题如果只从本国去分析是远远不够的，政府失灵问题同样如此。传统的公共产品探讨中始终没有超越国家和主权的界限。如今，生活在关联日益密切的“地球村”中，人们的各种经济行为影响早已超越了国家和主权的狭隘框架。在全球化的今天，一个国家不仅要对内提供国家公共产品，还要对外提供国际公共产品，比如全球变暖的控制、传染病的根除、核扩散的防治、国际金融的稳定，甚至是外层空间的合法公平利用等。显然，仅靠一个国家或几个国家的有限力量，绝不可能优质高效地提供能够满足“全球村”所需要的国际公共产品，而是需要世界各国的通力合作与共同努力。但是由于国家政府之间难以达成有效的完全契约，国际社会也存在着“搭便车”的政府失灵现象，从而导致国际公共产品供给效率劣化、供给数量不足和供给质量低下，由此导致了国家之间政府失灵的大量涌现。以气候变暖的控制为例，假设某国对气候问题较为重视，从而选择消耗大量人力、物力、财力等资源，投入专用性资产进行低碳减排，但是该国保护环境的行为受益者并不具有排他性。当减排国意识到减排是以牺牲本国的经济增长为代价，也即减排成本由自己来承担，而其他国家却搭便车时，那么其用于减排的专用性资产投入将会下降，造成行动和支付意愿的激励变得扭曲。为有效应对气候变暖的严重局面，减排国就会尝试同其他国家进行谈判而达成契约来约束各国排放二氧化碳等温室气体的行为。但在现实情况中，有关二氧化碳减排的谈判进展却不够顺利，各国之间难以达成协调一致的意见，使得各国政府在应对全球气候变暖问题上效率不高。这一矛盾在发达国家与发展中国家之间显得愈加尖锐。发展中国家在财富、资本和技术非常稀缺而民众的脱贫意愿又非常强烈的国内压力下，普遍认为当务之急是寻求经济增长而不是关注气候问题，其行为理念是经济优先和气候其次，并且普遍认为气候问题的主要制造者是发达国家而非发展中国家，因而发达国家应当承担主要责任并付出更多努力，由此造成国家间难以就气候问题达成权利与义务分配的契约。在裁军问题上也是如此，为了寻求国家间的国际安全，促进人类的和平与发展，一些军事大国之间签订了裁军协议。但是，每一协议缔约方都有可能会认为，如果自己不裁军甚至扩军而其他缔约方裁军，则会保持和提升自己的军事优势。如果这种可能属实，那么导致的局面将是虽然各个协议国家都信誓旦旦地签订了裁军合约，但谁都没有采取实际的裁军行动，事实上导致每个国家都在扩军备战。本来每个国家都是为了寻求自己的国际安全，但最终的结果是各国在扩军后都变得比以前更加不安全，也由此导致了国家间在裁军问题上的政府失灵。在一个理想状态中，世界各国在应对气候问题时，应当本着对全球人民负责的态度，通过谈判达成高效契约，既能照顾发展中国家急于发展经济的迫切要求，也不能将减排义务完全交付于发达国家，而是各尽其能地减少温室气体排放，而在应对国际安全问题上，世界各国也应该遵守契约精神增加彼此信任，既对本国人民负责，也对他国人民负责。但是在现实中，无论是国际贸易与政府合作，还是世界和平与和谐发展，国际契约的不完全性，都会导致国际社会的政府失灵。
四、结论与政策含义
如何有效规避政府失灵是全世界所有国家都亟待解决的重大难题，将不完全契约理论引入对政府失灵的理论研究，不仅具有显著的可行性，而且也具有很强的解释能力。契约的不完全性即使不是导致政府与人民间的失灵、政府部门间的失灵和国家间的失灵的最主要原因，起码也是政府失灵的主要原因之一。基于不完全契约的理论分析，我们认为合理分配剩余控制权，可以有效减少事前专用性投资的激励扭曲，从而能够在一定程度上减少政府失灵。在“天赋人权”理念日益深入人心的时代下，社会契约精神下的剩余控制权必将属于人民。公众是富有发展理性的最大人群[11]，人民既能将自然权利让渡给政府，也能适时收回，这就是水能载舟也能覆舟的治国之道。要想克服公共政策失效、政府盲目扩张、设租寻租、工作效率低下、公共产品提供不足等问题，必须本着契约精神，严格保护产权，保障司法独立，通过反映人民权利诉求的法律来约束政府行为。作为世界最大的发展中国家，同时又处于转型关键时期的中国，是一个契约高度不完全的社会，政府存在较多的错位、越位、缺位、失位，需要及时换位、退位、到位、归位。在这一过程中，需要借助契约精神来对政府行为进行约束。2001年，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在谈到中国经济问题时曾经指出：“世界上没有免费的午餐。幻想毫无压力地转轨，或试图掩盖未来所必将面对的支付需求是无益于事的”[12]。政府现代化是发展中国家最为重要的事情，为了加快推进中国现代化转轨的力度和速度，大幅提升中国未来的发展质量和发展效率，中国必须通过优质高效的法规契约来协调市场与政府的边界，大幅增加经济和社会发展所需要的契约供给[13]。
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