民族村寨旅游开发中社区利益补偿问题研究

基于旅游利益相关者理论,分析了当前民族村寨旅游开发中社区提供的自然、社会和文化等三个方面旅游资源得不到利益补偿或补偿不合理的现实问题,并从现行法律对自然资源的产权约束与限制、相关者对社会资源价值的认识不足、对文化资源价值的评估方法缺失和社区居民参与旅游开发的技能较弱等角度阐释了问题产生的根源。最后,在对社区进行利益补偿必要性问题探讨的基础上,以实现相关者利益均衡为导向,从保障自然资源的合法收益、完善社会资源的补偿途径、构建文化资源的补偿机制和探索多种补偿方式的有机结合等四个方面给出了解决当前中国民族村寨旅游开发中社区利益补偿问题的对策与建议。

一.问题的提出

在当前国家大力实施乡村振兴战略,培育乡村发展新动能的新时代,集乡村旅游与民族文化旅游于一体的民族村寨旅游顺势兴起。诸多民族地区依托当地文化资源,采取政府引导、企业投资与社区参与等模式,积极推动民族村寨旅游开发,使得各参与主体获得丰厚收益的同时,也直接促进了当地经济的快速发展。但是,在民族村寨旅游开发过程中也存在着诸多不可回避的矛盾与问题,尤其是村寨社区如何实现合理有效的利益补偿问题,日益成为民族村寨旅游可持续发展重要的制约因素。因此,深入研究民族村寨旅游开发中的社区利益补偿问题和成因,并以此提出具有参考和借鉴价值的利益补偿对策与建议,对于当前民族地区村寨旅游的可持续开发与社会经济的高质量发展都具有重要的理论价值和实践意义。

早在20世纪60年代,国外就有学者注意到,如果政府在规划旅游目的地时未兼顾社区居民利益将会导致后续项目开发无法顺利实施的事实与现象。70年代开始,诸多旅游研究领域的学者开始从社区居民态度、游客特点和旅游方式等角度探讨社区居民不同参与程度对旅游发展产生的系列影响问题。1985年,Murphy在《社区:旅游方法》(Tourism:acommunityapproach)一书中系统化地将社区参与的概念引入旅游研究当中,明确指出社区参与可以有效解决民族地区旅游规划、环境生态和利益相关者之间的矛盾[1]。正是从Murphy开始,西方学者将社区参与当作一种规范方法纳入旅游规划的研究视野。Keogh(1990)认为,旅游影响和居民态度等带有更多社区导向的公共参与已经成为旅游规划的重要内容[2]。Wahab和Pigram(1997)提出能够提供与当地自然环境、社区态度和生活文化相协调的产品是旅游获得发展的重要前提[3]。Butler(1997)认为社区支持是旅游可持续发展的核心要素[4]。Ryan(2002)提出了对资源进行公平分配和对权利进行合理分享是处理好各利益相关者关系的前提,也是旅游保持可持续发展的关键[5]。

20世纪90年代中后期,国内学者借鉴利益相关者研究的理论范式,对国内民族村寨旅游中各利益主体的分配机制、公平性和可持续发展措施等问题进行了较为深入的研究。罗永常(2006)认为,社区参与并获得相应利益是民族村寨旅游发展的基础,通过树立开发观念、明晰产权、完善补偿制度、建立股份制和法律保障等途径以获得社区的积极参与和有效支持,是确保民族村寨旅游开发健康推进的关键[6]。李箐(2008)认为,缺乏合理的利益分配机制与制度安排是造成少数民族社区农户没有公平机会参与旅游发展且无法从中获益的重要原因[7]。谢萍和朱德亮(2014)、罗荷香(2017)提出,利益分配的公平性是保障民族文化旅游可持续发展的基础,利益分配模式和居民有效参与方式对实现民族地区旅游公平性具有重要影响[8-9]。王超和朱嘉佳(2017)认为,政府的科学规划和政策支持是民族村寨在旅游开发中保持少数民族特色和形成独具特色民族风格景区的重要途径[10]。王汝辉(2009)则在分析中国民族村寨旅游利益分配机制现状的基础上,提出了构建民族村寨旅游的利益分配机制和评价模型,并探讨了利益相关者获得合理分配的方法与措施[11]。从国内外研究来看,现有文献对人们深入认识社区参与对民族村寨旅游开发的重要性问题有较大贡献,但是针对社区利益具体受损情况与原因,以及相应的合理补偿方法研究较少。本研究试图在对民族村寨旅游开发过程中社区利益具体受损情况进行种类划分和原因分析的基础上,以实现各相关者利益均衡为导向,以促进村寨旅游可持续开发和高质量发展为目标,探索社区利益的有效补偿方法和途径,以弥补现有文献的不足。

二.民族村寨旅游开发中社区利益补偿存在的问题与成因

依据现代旅游利益相关者理论,地方政府管理部门、旅游开发企业和村寨社区通过提供不同资源推动民族村寨旅游经济发展,是旅游经济活动利益相关者的核心层,各方相对合理的利益分配是旅游开发可持续发展的基础和前提。虽然旅游开发能够给民族村寨社区带来基础设施改善,增加就业、商业机会,提高旅游收入等各项益处,但是在现实推进过程中,村寨社区往往会遇到自身提供的各种旅游资源不能在开发中获得补偿或补偿不合理的情况。

(一)存在问题

民族村寨旅游开发中社区利益受损情况主要表现在其提供的自然、社会和文化等三个方面的旅游资源得不到利益补偿或补偿不合理。社区作为村寨自然资源的拥有者和社会与文化资源的载体,如果其利益补偿不到位或不合理,便失去了对其拥有资源的保护和全面参与的内生动力,严重制约村寨旅游开发的可持续发展,具体来说主要包括以下三个方面的主要问题:一是在自然资源的利益补偿方面,在以政府或旅游企业主导的外力开发模式中,包括村寨社区的自然景观、土地农田等自然环境与生态资源因旅游开发和经营而受到直接损耗或破坏和村寨社区为对其保护和建设所进行的投入、损耗或成本损失等常得不到相应合理的利益补偿。二是在社会资源利益补偿方面,村寨社区居民的生存空间、生产与生活方式等作为旅游资源较为重要的一部分,其相关权利的行使常常存在被旅游开发影响、限制或剥夺而得不到合理利益补偿的情况,如农田占用、环境污染、交通拥挤、物价上涨等问题。这些问题对村寨社区的影响或损害在旅游开发过程中常常被忽略。三是在文化资源利益补偿方面,第一是具有特色的民居建筑、风俗文化和作为非物质文化形态的独特技艺等特色民族人文作为核心旅游资源在开发的过程中表现出使用上的非竞争性和受益上的非排他性,即呈现出公共物品特征而常常不能通过正常产权界定以资本产权入股方式获得相应的利益补偿,阻碍了多方利益共享机制的建立,削弱了村寨居民对本民族特色文化自觉保护的内生动力。第二是村寨社区的风俗文化在旅游开发中存在因过度商业化而带来的形式化和庸俗化问题,进而造成特色民族文化成色衰退或消解威胁。以上两个方面的问题村寨社区并未在开发经营过程中通过建立专门基金或其他途径得到补偿或有效解决。

(二)原因分析

造成民族村寨旅游开发中社区利益补偿问题的原因是多方面的,既与目前国家对自然旅游资源产权制度与管理体制不完善有关系,也与利益相关方对村寨社区的社会资源价值认识不足、对文化资源评估方法缺失有关系,更与村寨社区自身参与旅游开发与运营的技能较弱有关系。

1.法律对自然资源的产权约束与限制

虽然近年来各地方政府开始大规模按照"开发者付费,受益者补偿,破坏者赔偿"原则推行自然资源有偿使用制度,使得部分自然旅游资源的所有权和使用权分离,但是管理制度的变革仍未完全摆脱自然资源归属国家所有,禁止市场交易的法律约束与限制。法理上社区居民对其赖以生存的自然资源并没有合法的出让权、管理权和收益权,当出现诸如以农业用地使用费而非商业资源使用价值对其征用土地进行补偿问题时,村寨社区则不能通过正常的法律途径讨回其正当权益,村寨社区作为自然资源的实际拥有者在旅游开发中被严重边缘化。

2.对村寨社区社会资源价值的认识不足

民族村寨原生态的社会生存场域、生产方式和生活景象,甚至所处其中的社区居民本身就是可以直接被感知和体验并成为吸引游客的重要的旅游资源,但是这种社会旅游资源的价值长期被忽略,当社区居民因村寨旅游开发而生存空间被挤占,正常的生产和生活被影响或干扰时,很少通过合理途径提出正当的利益诉求,得到利益补偿的可能性更是微乎其微。

3.对村寨社区文化资源价值的评估方法缺失

民族村寨的文化资源是一个包含物质文化资源和非物质文化资源的有机统一系统,村寨的建筑物、雕刻、书籍及村落本身等物质文化资源的产权归属虽然清晰,但是由于目前缺乏对其在旅游当中发挥历史、艺术、审美或教育等社会人文价值的评估方法,导致相应利益补偿往往不尽合理。而民族村寨社区的风俗、舞蹈、音乐、传统体育竞技和手工技艺等非物质文化资源因具有共同产权属性而表现出非竞争和非排他的公共性特征,使得其不能以独占的专属产权方式获得利益补偿。

4.村寨社区居民参与旅游开发的技能较弱

相对于地方政府和旅游开发企业,村寨社区居民在资金、管理、技术、信息和市场经验等诸多方面处于劣势,导致开发过程中的管理权和经营权等处于弱势地位,加上旅游开发和管理相关政策和法律配套制度不完善,造成社区居民的参与式发展技能被弱化。当存在地方政府和旅游企业因追求经济利益而忽视或放弃社会责任倾向问题时候,社区居民会面临特色文化遭受过度商业化冲击和社会生活环境被挤压等系列次生性问题而得不到利益补偿。

三.民族村寨旅游开发中社区利益补偿的必要性

(一)有利于民族村寨社区的和谐稳定

针对社会资源的利益补偿,有利于增强村寨社区居民对自身生产与生活方式的认同感,有利于独具特色的村寨道路、桥梁及水利等基础设施的保护,有助于社区居民具有旅游吸引力的传统生活状态与生产场景的展示和原生态生活方式与生产模式的保持,促进村寨文化氛围与和谐环境的形成,提升独具特色村寨场域的魅力。同时,也会使得居民在改善生活和生产条件时会自发注重与村寨原有民族建筑风格相统一,进而可以有效抵消或平抑社区居民因旅游开发而带来的生活环境被消费、土地被征用、生活物价上涨等消极因素影响,有利于维护村寨社区整体的和谐与稳定。

(二)有利于村寨民族文化的保护传承

完善的文化资源利益补偿,有利于增强社区居民对自身文化的认同和自信,提升其对民族文化的保护意识,削弱外来文化对自身传统文化和价值观的冲击。其中,对村寨物质文化资源的利益补偿,有利于村寨文化遗存完整性的保护、修葺与管理,对村寨非物质文化资源尤其是对具有民间技艺传承人培养和保护的利益补偿,可以让村寨依靠口传心授的各种传统技艺等非物质文化遗产得以传承和发扬,进而有利于村寨社区特色文化的传承和区域文化多样性的保护,而特色的民族文化和文化的多样性正是村寨吸引游客最具魅力的宝贵核心资源。

(三)有利于民族村寨旅游开发的有序经营

科学的社区利益补偿机制和方法设计,有利于增强居民平等参与和获得收入的公平性,激发其参与就业和再就业培训,提高自身从业素质和经营技能的热情度,最终增进居民自我发展能力与水平,提升居民在村寨旅游开发中参与层次和分配额度。同时,也有助于提高社区居民主动配合政府、开发企业参与旅游开发、管理和决策的积极性,有利于在平衡各利益相关者协作关系,巩固民族团结,推动民族地区经济健康发展的基础上,使得居民在奉行竞争的市场经济中保持传统美德和淳朴民风,促进民族村寨旅游开发各项工作的有序经营。

四.化解民族村寨社区利益补偿问题的对策与建议

(一)保障村寨社区自然资源的合法收益

在中国现有自然资源产权制度框架下,探索村寨社区获得属地自然资源合法收益的方式和方法是确保旅游开发中公平分配与合理补偿的重要基础。

为此,一是要完善公共产权与集体和私人产权相结合的产权模式,在坚持对价值重大、内涵丰富和关联性强的自然资源属于国家所有的前提下,对于村寨社区集体属性和私人属性的自然资源可以在界定产权清晰边界的基础上,通过股份合作或单独开发等方式,发挥市场配置资源作用,保障村寨社区及居民的合法收益。

二是探索所有权与使用权分离的运作模式,对于一般属性的自然资源,可以在公共产权的基础上,尝试让村寨社区通过承包、经营和转包等方式对其使用权进行市场交易,消除此类资源所有权与地方政府行政管理权之间粘连,阻隔设租与寻租行为风险,提升资源利用效率,保障村寨社区的相应收益与合理补偿。三是构建自然资源的生态补偿机制,按照责任与收益对等原则,合理评估村寨旅游开发中过度利用、环境恶化、污染与破坏等对自然资源后续可持续利用和收益的影响和损害,逐步构建将负外部性的惩罚与约束纳入村寨社区自然生态补偿和恢复的综合治理机制。

(二)完善村寨社区社会资源的补偿途径

利益相关者对村寨社区因旅游开发而造成的生存空间、传统生产与正常生活等社会资源的影响或损耗应给予适当的补偿。

一是可以由旅游开发企业和地方政府共同出资,对村寨社区公共基础设施进行修建或修葺,尤其是在建筑风貌改造方面提供支助以弥补生存空间被挤占所带来的损耗,对社区居民生活进行补助或补贴以降低物价上涨和生活成本增加的影响。

二是提升社区居民对村寨旅游开发的参与程度,国内外诸多研究已经证明了社区导向的公共参与对于推动旅游开发作用的重要性,具体来说,村寨社区对旅游开发项目的规划、实施和补偿标准等重大决策问题应具有部分表决权,对旅游开发运营的成本和收益要有知情权,开发过程中设施建设、住宿餐饮经营、商业性表演和运营辅助服务等相关工作应具有优先就业权,社区居民原生态的农产品和手工艺旅游产品应具有优先被采购权。

三是为社区居民文化素养和技能水平的提升提供便利条件,利益相关者通过对社区居民进行自然生态与文化资源的保护教育宣传,提升其自身文化素养以增加旅游开发的人文底蕴,通过旅游参与、餐饮服务、沟通协调等方面技能的培训,提高从事旅游相关生产和服务的综合水平,为营造和谐而稳定的村寨社区良好社会环境提供支撑。

(三)构建村寨社区文化资源的补偿机制

在对村寨社区物质文化与非物质文化资源全面梳理归类的基础上,构建完善的文化资源补偿机制,是保护核心旅游资源和提升民族村寨旅游品质的关键。

一是探索村寨社区文化资源价值的科学评估方法,可以从文化知名度、特色度、影响力、分布范围和市场消费价值等维度对其文化价值、经济价值、社会价值和发展价值进行合理评估,科学衡量或客观测度其在村寨旅游开发中的功用与价值,鼓励仿照经济资本模式,将其作为文化形态的产权资本以股份合作开发方式参与村寨旅游开发,并根据参股比例获得门票、表演等收益的分配。

二是构建文化资源保护和传承与发展机制,可以由村寨社区、当地政府和旅游开发商等利益相关者共同设立文化资源保护和传承基金,并辅之以完善的奖励办法与制度,对旅游开发中物质文化资源的损耗或损害,过度商业化利用对非物质文化资源造成的消解和庸俗化损害进行合理补偿,不断巩固和增强社区居民对本民族文化的认同度,促进村寨文社区文化资源的可持续利用与发展。三是鼓励建立以村寨社区为主体的非物质文化资源利用报备同意制度,构建村寨社区非物质文化资源的有序利用体系,在促进民族传统文化传承和发扬的同时,也能防范具有公共产品属性特征的非物质文化资源利用过程中被扭曲而带来威胁。

(四)探索多种补偿方式的有机结合

应以促进村寨社区自然资源可持续利用,社会生活状态原真性维持和文化资源保护与传承为导向,探索多种利益补偿方式的有机结合,以达成社区居民的充分参与和社区利益补偿问题有效解决,最终促进民族村寨旅游的健康开发和民族地区社会经济的协调发展。

一是要探索显性补偿与隐性补偿的有机结合。显性补偿是指在旅游开发中村寨社区因土地、农田、山林等自然资源的征收与出让、民族建筑等物质性文化资源占股参与等获得的现金补偿,隐性补偿是指村寨社区居民因旅游开发而能够获得生活环境和条件改善、自身文化素质提升、从业技能与旅游参与机会提升等。

二是要探索个体补偿和集体补偿的有机结合,在加强对村寨社区非物质文化资源普查、发掘、整理和评审的基础上,对从事非物质文化展示与展演、传承与保护的相关人员要进行合理经济补助,对属于村寨社区共同情感记忆与价值取向,带有公共属性特征的非物质文化要通过财政专项、设立基金等方法或途径进行集体支助,推动相关的挖掘、开发工作以提高社区居民对本民族文化的自信心和归属感,强化文化资源在旅游开发中的核心作用。三是要探索一次性补偿和长期持续性补偿的有机结合,建议将开发中涉及能够通过市场机制完成自然资源产权转让的部分进行一次性补偿,涉及在一定期限内出让使用权的相关资源和文化建筑、民族技艺等物质或非物质文化资源则采取分期出让、入股分红和基金支助等方式实现长期持续性补偿。结语当前,中国民族村寨旅游开发中,社区作为重要利益相关者所提供的自然、社会和文化等资源是旅游发展的基础,但是由于现行法律对自然资源产权约束、相关者对社会资源价值认识不足、对文化资源价值评估方法缺失和居民参与旅游开发技能较弱等原因,造成社区的利益补偿不合理或不到位,严重制约了民族村寨旅游开发与健康发展。从促进民族村寨自然资源合理利用、社区和谐稳定、文化保护传承和旅游开发有序经营等角度看,今后中国应当从保障村寨社区自然资源的合法收益、完善社区社会资源的补偿途径、构建社区文化资源的补偿机制和探索多种补偿方式的有机结合等方面进行积极探索与实践,以解决社区利益补偿问题,促进民族村寨旅游的可持续开发。

本文来源:《南宁师范大学学报》:http://www.zzqklm.com/w/qk/25890.html