从入学机会看高等教育公平:高校招生政策的视角

高等教育入学公平是高等教育公平的重要组成部分,而教育公平是社会公平的基础。教育公平就是努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,公平是社会主义制度的本质要求和优越性的体现。习近平总书记在阐述"中国梦"时提出:"生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。"[1]近年来,我国高等教育入学公平取得了长足的进步,高考制度也被认为是最能体现公平公正的入学制度。但随着人们对高等教育公平认识的深化,人们对高等教育公平的要求也从形式上表面化的高等教育公平向更深层次的更有实质性的高等教育入学公平转变。因此,实现更全面更有质量的高等教育入学公平成为时代的呼唤。

一.问题的提出

20世纪90年代中后期,学者们开始关注高等教育入学公平问题,并对这一问题开展了一系列的研究。通过分析发现,学者们针对高等教育入学公平问题的研究主要有以下几个角度。

(一)家庭背景对高等教育入学公平的影响

文东茅《家庭背景对我国高等教育机会及毕业生就业的影响》一文中的调查数据证实,家庭背景与其子女接受的教育类型及未来发展有着明显差异,家庭背景与学生的高考成绩密切相关,进而影响学生接受高等教育的机会与层次。比较研究发现,"985""211"院校、一般本科院校、公办专科院校学生的家庭综合实力依次降低[2]。王伟宜、谢作栩经过调查分析证明,子女接受什么样的教育与其父母的受教育程度相关,且父母的文化水平越高,文化资源越是优质,其子女所拥有的高等教育入学机会越多,接受的高等教育资源越是优质,并且这一现象具有代际传递性。周丽萍、岳昌君在《从入口到出口:家庭背景对高等教育公平的影响--—来自2017年全国高校毕业生就业调查的证据》中通过调查得知,家庭背景对高等教育数量和质量、大学生学业表现以及就业结果均有影响,教育背景体现为家庭的一种文化资本,会影响学生成长过程和学习过程,最终影响孩子的文化能力,决定他们接受何种高等教育[3]。

(二)社会阶层对高等教育入学公平的影响

徐水晶在《中国高考制度隐形社会排斥透视》中认为,隐性社会排斥在高考制度中表现明显:社会弱势阶层因经济实力较低、人脉资源较少等因素,无法与占有大量社会资本的优势阶层抗衡,弱势阶层高等教育权利减少,高等教育入学机会减少,通过教育实现阶层流动的目的难以实现[4]。吴愈晓《教育分流体制与中国的教育分层(1978-2008)》通过分析CGSS2008数据发现,家庭所在阶层与学生的择校和专业选择有关,家庭经济地位越高、人脉越广、社会影响力越大的学生,越有可能借助阶层优势进入重点学校,更可能选择文学、管理学等专业,而相比较之下,家庭经济地位较低的学生可能更倾向于社会需求大、能迅速投入工作、尽快得到利益回报的专业[5]。

(三)城乡差距对高等教育入学公平的影响

李春玲在《教育不平等的年代变化趋势(1940—2010)--—对城乡教育机会不平等的再考察》中得出结论,教育分层的重要原因在于义务教育阶段的城乡不均衡,进而引起高等教育入学机会的不公平。城乡学生拥有的教育资源不统一,但测试方法和要求达到的水平却没有,农村学生很难通过高考这一途径进入优质高校,接受更高层次的高等教育[6]。孙永强、颜燕在《我国教育代际传递的城乡差异研究--基于中国家庭追踪调查(CFPS)的实证分析》中证实,城镇地区母亲学历对子女完成义务教育具有显著正影响,母亲教育背景对农村户口子女的小学入学机会影响大,而对城镇户口子女的大学入学机会影响更大。上述结果表明,我国高等教育资源应进一步向农村地区和农村户口受教育者倾斜,以避免教育代际流动性制约农村下一代的发展[7]。马宇航、杨东平《城乡学生高等教育机会不平等的演变轨迹与路径分析》发现,所接受基础教育的水平高低对是否能拥有高等教育机会影响甚大。义务教育阶段城乡差距的显著性最为强烈,城市小学生接受高等教育的机会是农村小学生的3倍多,城市初中生的高等教育入学机会是农村初中生的2.44倍,高中阶段城乡差距对是否能拥有高等教育机会影响相对较小,城市高中生的机会是农村高中生的1.26倍。可以看出,义务教育阶段是缩小城乡在获得高等教育入学机会公平差距的关键时段。农村基础教育设施落后、师资不足,城市基础教育教学设备先进、师资充足、理念先进,城乡基础教育发展不平衡进一步导致城乡学生高等教育机会不平等,因此,相关部门和政策要注意教育资源的分配,缩小城乡教育资源差距,保障农村学生享有平等的教育资源,进而保障高等教育入学机会的公平[8]。

(四)区域差异对高等教育入学公平的影响

郑彬博等人在《我国优质高等教育机会省际不均等的成因及对策研究--—基于省际面板数据的经验证据》中表明,2013—2015年我国优质高等教育机会的省际不均等程度虽然整体稳定且略有下降,但各地区录取率差异依然显著,作者从经济因素、财政因素和地理因素等分析了这一不均等现象[9]。杨江华在《我国高等教育入学机会的区域差异及其变迁》一文中分析数据得知,我国高等教育入学机会的区域分化仍然显著,尤其是重点大学入学率。发达地区重点大学入学率高而落后地区低,且这一趋势已相对固化并不断扩大。相比之下,经济发达的东部地区和有民族政策支持的民族8省重点大学入学率远高于其他省区,特别是中部地区的人口大省,不仅重点大学入学率较低,而且一般类院校的竞争也十分激烈[10]。

(五)公民民主政治权利对高等教育入学公平的影响

黄锦成等人在《构建高等教育社会监督机制的研究》中指出,当前我国尚未建立起社会对高等学校依法提高管理水平和教育质量的有效的监督机制,特别是对高等教育的监督只有行政监督机制以及不规范的、有限的社会监督。监督的不力导致我国公民不能公平地享有高等教育权利[11]。熊丙奇在《我国高考反复折腾的历史教训》中指出,目前我国高等教育入学机制腐败的根源是由行政主导,其政策制定、实施过程不阳光,加之发起者、实施者、管理者、监督者融为一体,监督体系不健全,监管不到位更使这一现象不断加剧。用行政监管方式对高考政策进行加加减减的修补,只是治标而没有治本,真正的治本是约束行政权力,形成对行政权力的制约。只有在录取制度改革上迈出实质步伐,并针对实施过程中出现的问题,完善制度建设,推进高等学校办学制度改革,我国的考试招生改革和高等教育管理改革才会减少无谓的折腾[12]。因此就目前而言,我国公民平等接受高等教育权利还有较长一段路程。

(六)现行高考制度对高等教育入学公平的影响

宣海林《社会公平正义拷问下的高考制度》围绕高考前、高考中、高考后存在的如择校潮、高考移民、舞弊、泄露考题、冒名顶替、优先照顾官员子弟等现象,对当下是非不断、争论不休的高考制度存在的问题进行了分析,揭露了现行高考制度存在的问题,正是这些问题的难以遏制对高等教育入学公平产生了恶劣的影响[13]。王后雄、王世存在《不同利益群体对高考制度公平性认同度的调查与分析》中通过对高考制度中分省定额、命题、加分、高校自主招生政策、保送生政策等7个方面对不同利益群体所造成的影响的调查与分析后认为,目前我国的高考制度仍然存在一些漏洞,要想真正实现高考制度的公平性,必须在高考理念方面进行变革,在法制方面加强建设,在机制方面着手创新,在政策方面不断改进[14]。综上所述,我国学者对高等教育入学公平问题的研究角度较多,涉及面较广,形成了许多重要而有意义的成果。本研究则结合当前高等教育入学出现的新情况,着重从招生政策角度去探究高等教育入学公平问题,寻找问题的答案,为促进高等教育入学公平提出建议。

二.我国高等教育入学公平存在的问题

(一)理念偏颇与高等教育入学机会的城乡差异

保障和实现高等教育入学公平,最重要的是教育政策的公平公正。目前我国高等教育政策的内容涉及了从中央到地方政府、从微观到宏观等各个领域。由于我国经济发展存在着城乡差异、区域差异,加之在政策制定理念上的偏颇,导致高等教育政策存在不合理、不完善的地方。城市化中心的价值取向,加剧了城乡教育差别。城乡经济的发展差异和教育发展的不平衡与一些政策的城市化价值取向密切相关。我国地域辽阔,经济发展不平衡。在经济建设和社会发展中,由于公共政策的关注点主要集中在国家利益上,城市获得了优先发展的机会,农村的发展却相对滞后也较少被关注,导致城乡发展差异较大,城市经济整体发达,农村经济整体落后,在社会发展中没有更好地平衡城乡之间、地区和阶层的利益。城乡义务教育差异也很明显,农村基础教育办学条件较差,加之家庭贫困等因素,致使农村地区入学率低、辍学率高,影响了农村学生的高等教育入学机会,加剧了高等教育不公平的结果。高等教育机会不平等,特别是城乡教育不平等的原因在于基础教育发展不平衡,因此高等教育入学机会的不公平则是基础教育不公平的结果。同时,我国大部分地区的基础教育实行统一的教学体系及考试要求,缺乏对不同地区基础教育差异性的关注,特别是对农村贫困学生的关注。目前的高考制度,统一的测试标准无疑对城市学生更有利。在高考制度和考试内容中,农村的考生也处于劣势。这些政府政策和规则均体现了以城市为中心的价值取向,扩大了城乡学生高等教育入学机会的差距。优先发展的理念造成了新的教育不公平。社会发展过程中始终伴随着公平和效率问题的讨论,高等教育公平与效率是高等教育政策的两个基本价值取向。

在当前地区间经济发展不平衡、高等教育发展也不均衡的状态下,经济发展过程中"效率优先,兼顾公平"的理论一直被强调,这一观点也影响了高等教育,成为教育公共政策的主流价值。因此,"快出人才,出好人才"成为高等教育发展的目标追求,进而也诞生了985计划、211计划等国家重点投入政策,造成了高等教育新的不公平。高等学校贫富差距悬殊,有些学校面临着生存与发展的基本问题。正如有研究者指出的:"既然公平只需兼顾,而兼顾在中国的语境中意味着可以不顾,教育公平从未获得独立的价值和地位,便是顺理成章的了。"[15]优先发展的理念加剧了区域差别,因此,如果我国高等教育不能形成真正的竞争机制,高考公平就难以实现。我国高等教育1999年实施了扩招,即将进入高等教育普及化阶段,扩招也持续提高了高等教育的入学率。农村学生获得了更多接受高等教育的机会,但农村学生在优质高等学校的比例明显低于城市学生。从调查情况看,城乡学生接受高等教育入学机会的差异比较大,学校层次越高,差距越明显。"不同层次的高等院校之间,在校生家庭居住地的城乡分布存在着显著性差异,一般层次越高的高等学校,如国家重点院校,农村生源的比例越小,而城镇生源的比例越大,城乡生源分布不均的问题越突出。在所调查的国家重点院校中,农村生源仅占31.3%,约3成的比重,而城镇生源的比重为68.7%,近7成,尤其是大城市占有较大比重,高达22.9%,城乡分布很不均衡。"[16]城乡高等教育入学机会的差异除了在接受高等教育比例上存在不同外,也体现在专业的选择上。调查发现,农村生源大多选择了农林、机电工程等与市场关联度高或者冷门的专业。

(二)指标分配不合理与高等教育入学机会的地区差异

我国仍处于社会主义初级阶段,社会发展、经济水平地域间存在着较大的差异,表现在高等教育入学机会上也存在着较大差距。当前我国高等教育在高考招生方面的原则是"分省定额,划线录取"。这一原则决定了各省高考的录取率和考生接受高等教育机会存在着较大差距。这一政策的出发点应该是公平、科学的,但是,在入学机会的分配中,国家分配的配额并不是根据当地的高考人数平均分配,而是经济发达、大学较多的地区配额较多,这就产生了同卷同分不同录取标准的不公平现象,加剧了城乡之间和地区之间获取机会的不平等。中华考试网公布的2018年清华、北大在全国各省份的录取人数情况能直接反映地区之间的入学差异。"2018年北京大学在北京的招生计划为105人,清华大学相对来说稍微高一些,录取人数为162人,两所学校本科一批次共录取北京学生267人,再加上保送生等特殊招生计划的学生,清华、北大两所高校每年在北京招生总人数在500~600人之间,录取率为1%左右。清华、北大在其他省份录取率比较低的是河南省、广东省、贵州省等地,如清华大学2018年在河南招收计划为100人,北京大学在河南招收计划为57人。从报考和录取人数上来看,清华、北大在这些省份的平均录取率为0.04%,也就是万分之四左右的比例。"[17]随着高校招生人数不断增加,加之国家也不断致力于缩小不同地区高等教育入学差异,在高考入学机会的一些指标差距上逐渐缩小,但优质高等教育地区间入学机会的差异仍在进一步扩大。

(三)资助政策不完善与高等教育入学机会的阶层差异

第一,资助体系仍需完善。对于家庭经济条件较好的学生来说,接受高等教育并不是一种负担,而对于出生在贫困家庭的学生来说,是否接受高等教育,经济因素是一个重要的考量因素。所以,建立完善的教育资助体系,能够有效地缓解贫困家庭孩子上大学的难题。目前,我国针对贫困子女学校教育困难的资助体系--—金融、奖励、援助、补充、减少、绿色通道的"六合一"资助体系,有效地解决了贫困家庭子女教育的问题,但在实施过程中仍存在着诸多问题。如由于我国城乡经济发展差距较大,东西部地区经济发展不均衡,这就造成了不同地区学校对于贫困生的认定标准不同、贫困生认定工作比较困难等现象。由于国家补助大多投入教育部直属高校和重点大学,对于普通大学投入力度较小,对贫困生的资助还难以满足学生实际需求。银行为减少贷款风险而对于大学生助学贷款所需要提交的材料和手续要求较为复杂,增加了贷款的难度。助学贷款额度除学费外,对生活及其他补助考虑不多,出现了对贫困生资助面过小的现象。由于高等教育成本由国家和个人共同承担,因此家庭经济条件对子女接受高等教育机会影响是很大的,同时也影响着接受什么质量的高等教育机会。

第二,高校拒收和资助系统不完善是中国残疾人接受高等教育不平等的两个方面。目前,更多的残疾考生梦想着跟普通人一样参加高考改变自己的命运。但是我国并没有针对残疾考生在普通高考方面制定特别的保障政策,致使部分残疾人失去了参加高考的机会。此外,我国各级政府在残疾人高等教育投入方面处于较低水平,对于残疾人教育几乎没有特殊投资。由于资金不足等原因,各类特殊教育学院在办学过程中承受着巨大的压力。例如,高校建筑物的无障碍设施非常落后,教学设备也陈旧且供不应求。在国家治理中,阶层差异所带来的影响和社会问题在世界上每个国家都普遍存在,随着市场经济的发展,我国社会结构也发生了重大变化,居民收入差距不断扩大,社会阶层变化比较明显。不同阶层在子女进入大学的机会中,高收入家庭明显多于低收入家庭。宁雯雯在《教育分层、阶层地位获得与阶层流动--—基于CGSS2011的实证分析》中通过研究发现,上层出身的人接受大学教育的比例最高,为59.7%;中层出身的人接受教育的主体为高中教育,达到37%,其次为大学,为36.5%;下层出身的人接受教育的主体为初中教育,达到39.7%;其次为小学及以下者,为31%。其初步判断,家庭出身与子代的受教育程度之间有较强的相关关系[18]。公民对于未来职业的选择及社会地位的取得与所受教育相关。因此,个人在关注高等教育入学机会多少的同时,也更关注获得何种入学教育机会,尤其关注入学机会的质量差异。现实中不同阶层子女在重点大学的比例差异较大。"在部属重点高校,父亲受教育程度在大专及以上的学生占29.3%,比其他三个阶层的学生分别高出0.8、12、12.1个百分点。从父亲的职业上看,国家行政领导干部的子女在部属重点高校中所占比例最高,达到了32.1%,比个体户子女所占比重高出20.1个百分点;干部、知识分子的子女在较高层次的高等教育体系中占据绝对优势,本科生占41.6%、硕士生占41.6%、博士生占41.3%,两极落差分别高达31、32.2、27个百分点。"[19]家庭经济的差异影响着高等教育入学机会的获得,影响着获得什么层次的高等教育,也影响着专业的选择。更多冷门专业被低阶层子女选择,管理者阶层、经理阶层、私营企业主阶层以及专业技术人员阶层等收入水平高的家庭子女一般会选择有前途、在社会上认可度高的专业,而工人、失业者、农民等收入水平相对较低的家庭往往会让其子女选择收费相对较低的冷门专业或偏文科专业。一些艺术等特殊类型招生生源中,其家庭经济背景、文化背景更为优越。

(四)政策监督机制不健全与政策执行偏差

公共政策执行监督是公共政策执行过程中的重要环节,是政策目标得以实现的重要保障。为了确保高等教育入学公平政策的实施,必须建立完善的监督机制。第一,招生政策执行过程缺乏监督。目前我国的招生制度相对公平,特别是以分数为衡量标准的录取制度,但是在特殊类型招生方面,由于监管制度并不完善,往往会导致特权进入本应公平的招生过程中来,造成了高等教育机会的不公平。因为学科专业人才选拔标准的差异,现行高考制度不能完全满足这一需要,政府制定了许多特殊类型招生政策。与普通招生考试不同,特殊类型招生具有考试标准多样化的特征。特殊类型招生除了考核文化课成绩外,还要单独考核专业知识和专业技能。不同专业有较大差异,也就有不同标准,因此考核标准评委的主观性很强,观点差异性较大,自由裁量权很大。特殊类型招生录取工作管理和监督部门均为主考院校,外部监督较弱,在考生资格认定中也难以避免虚假身份的进入。这些特殊类型的招生政策在实施过程中缺乏严格、科学的监督和控制,破坏公平竞争制度甚至侵犯普通高考招生制度公平的事件仍时有发生。此外,特殊类型招生受社会风气影响、干扰较大,因此较为"特殊"。加之社会对特殊类型招生认知偏见,可能会影响特殊类型招生的公平公正。在2019年招生录取工作中,北京大学三次拒绝录取河南贫困考生的事件引起广泛关注。该生符合教育部专项计划的通知精神,分数也在政策规定的标准范围内,北京大学以"高考成绩过低,根据我校教学强度,若录取该生,考生入校后极有可能因完不成学业被退学。本着以人为本,为考生负责的态度,特向贵办申请退档"[20]。在舆论热议中,北京大学招生委员会最终认定"退档处理存在不合规现象,招生办公室的退档理由不成立,招生委员会决定按程序申请补录已退档的2位考生"[20]。我们赞赏北京大学知错就改的勇气和担当,更希望坚守制度的严肃性和权威性成为自觉,更好地捍卫教育公平。第二,资助政策执行过程缺乏监督。目前我国出台的资助政策在实施过程中由于客观标准不清晰导致有太多人为因素,随意性强,很难保证国家的资助资金能够落实到真正贫困以及弱势群体的学生身上。特别是在贫困生和弱势群体的认定和核实上缺乏必要的监督,导致真假难辨,这就有可能导致真正需要被帮助的同学错失了机会。在资金的发放环节也存在着监督缺位的现象,这些现象都给我国高等教育入学公平的政策带来了负面影响。第三,高校收费政策执行过程缺乏监督。近年来大学学费不断上涨,学生学费已经成为高校资金的主要来源之一。国家出台了一些相关法律法规规范教育的收费问题,取得了较好的效果,但是有时还会出现提高收费标准、扩大收费范围、进行捆绑收费等现象。导致高等教育收费出现问题的根本原因就是政府在高等教育监管方面责任的缺失。据调查,贫困家庭的学生和弱势群体承担大学学费接近家庭收入的一半,这已经是一个不小的负担,如果出现乱收费现象,就会造成贫困家庭等弱势群体子女难以完成大学学业,影响教育公平。

(五)政策制定过程公众参与不够与政策认知不足

为提高政府的工作效率,实现公民个人在政治生活中的愿望,在公共政策制定中,公众参与十分必要。公众参与公共政策制定可以促进政治制度的合理合法,也能够体现公众在政治生活中的地位和作用。中国是社会主义社会,人民群众当家做主,因此,通过各种合法渠道对公共政策的制定、执行、评估、监督进行评价和表达意见是公民的权力。教育政策涉及千家万户,是否能顺利实施很大程度上取决于公民的支持和拥护程度。而公众认同取决于社会公众对政策程序的认同,也就是对程序正义的认同。心理学实验研究表明,"程序公正更强调分配资源时使用的程序、过程的公正性。他们发现,当人们得到了不理想的结果时,如果认为过程是公正的,也能接受这个结果。换句话说,假如争执者认为他们能控制做决策的过程,他们的公正感就会提高"[21]。在我国,公众参与公共政策的制定有很多途径,但实践中这些途径并没有达到较好的效果。对于普通公众而言,能够直接参与的机会太少,因此大部分公众的诉求不能很好地表达出来。在高等教育中,高考制度、高校收费制度是大众关心的核心问题,高等教育政策中特别是高考制度的改革缺乏必要的社会讨论,涉及考生利益较大的户籍制度、招生名额分配、单独招生政策、收费政策和保送政策,由于制定前调查不够深入,缺乏社会参与,且咨询制度、听证制度尚未建立,公众的知情权和舆论的监督权并未得到保证,影响了弱势群体的受教育机会,弱势群体接受高等教育机会受到冲击。因此,应进一步完善公民参与政策制定的途径,不断满足公众参与政策制定的愿望。

三.对高等教育入学公平的政策建议

党的十八大以来,我国政府在推动高等教育公平上也作出了很多成绩,但高等教育入学公平问题在新的历史时期仍然受到高度关注。促进高等教育入学公平,政府是第一责任人,完善政策是解决问题的根本出路。

(一)坚持树立公平的政策理念

"公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断,公平的本质是合理性。"[22]树立公平的教育理念应从多角度入手。

第一,政府应树立"第一责任人"的意识,加大对教育公平的关心。政府领导都该把教育公平放到教育工作的首要位置,密切关注教育公平问题。党委、政府应当定期召开以推进教育公平为主题的工作会议,研究教育公平出现的问题。

第二,制定教育政策应该树立公平的价值取向。高等教育的发展依赖高等教育政策,不同价值取向有不同的高等教育政策,不同的高等教育政策则有不同的高等教育发展路径,因此,确定高等教育入学公平的价值取向应坚持平等原则。获得高等教育受教育的机会,应该坚持以能力为依据的平等,这是实现高等教育入学机会公平的基本原则。

第三,在高等教育资源配置中,对于公平与效率的关系应该坚持公平优先原则。高等教育效率与公平的关系一直以来存在着争论。一种观点认为高等教育效率与公平是"鱼与熊掌不可兼得",另一种观点认为公平与效率相互包含,相互促进。我们认为处理好高等教育效率与公平的关系,确定高等教育的属性是前提。高等教育是"十年树木,百年树人"的工程,高等教育的效率是建立在雄厚的人才和科技基础上的效率,因此,不能简单适用于效率优先。高等教育是培养人才的事业,应坚持"有教无类"的教育平等观,受教育权是平等的,高等教育公平优先原则应首先体现在接受高等教育机会的公平上。在高等教育公平与高等教育效率的关系上,公平是基础,要实现效率的提升,就必须有一定的公平,只有实现高等教育的公平,才能更好地促进效率的提高和教育的持续发展。第四,我国的教育是一种人人都可以享受的教育即全民教育。全民教育应包括弱势群体的特殊教育和民族教育。发展全民教育,有利于维护国家统一。发展民族教育,必须坚持民族平等的理念,以维护民族团结为出发点,加大对民族教育、特殊教育的支持力度。

(二)完善指标分配相关政策

高校招生政策在恢复高考制度以来争议最大的是招生名额的分配问题。2001年8月,3名青岛学生为争取平等受教育权而状告教育部。当年高考如按山东籍高考录取分数线,这几名山东籍考生没有进入一般专科院校学习的资格,但如按北京籍考生录取分数线,他们却可以进入重点院校。这一现象被媒体报道后引发了广泛讨论,其根源在于高考录取名额的分配。因此,合理分配高考录取名额是确保不同地区的学生平等接受高等教育的重要条件。招生名额分配和调控是促进高等教育入学公平的重要手段,但多年来,招生名额分配受到社会广泛关注和质疑,亟须走出困境。现行的分省高考录取制度更多是考虑人才选拔、社会稳定和平衡等问题,事实上,高校招生名额分配涉及社会的方方面面,与社会政治、经济、文化等方面密切相连,因此,高校名额分配问题需要多侧面、多角度地考虑周全。基于此,高校招生名额分配应该坚持以下原则:

第一,能力本位原则。高等教育是非义务教育,《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款规定:"高等教育应根据能力,以一切适当方式对一切人平等开放。"因此,高等教育招生应该以能力为标准,也就是进入资格应该以成绩为标准,这是高校招生名额分配的首要原则。

第二,区域平衡原则。我国经济发展和社会发展地区间存在较大的差距,地区间发展不平衡,基础教育差距较大,高等教育资源分配不均衡,而在整体发展中,应根据人口以及考生数量平衡地区间差异。

第三,程序正义原则。高等教育指标分配政策被社会接受的程度,一方面取决于分配结果,另一方面取决于分配程序。公平本身就是个价值判断,因此,应建立完善的招生指标分配程序,广泛听取利益相关方的意见,形成一种由政府、高校、考生及家长代表共同参与的平衡机制,平衡各方利益,形成基本共识。第四,弱势群体补偿原则。维护高等教育入学公平,通过公共政策来调整教育资源分配是政府的责任。"补偿原则"关注的是由于经济、文化等原因在高等教育机会分配方面处于不利地位的人群,按平等的取向补偿由偶然因素造成的不平等,也就是在同等条件下,对出身社会阶层较低家庭者应优先给予高等教育入学机会,让这些人有更多的可能进入高等学校。因为使用同等的标准和尺度对那些在起点上不平等的地区和人群来说很有可能造成结果的不平等。

(三)完善高等教育资助政策

第一,完善资助体系政策。教育公平就是让每个孩子都享有公平而有质量的教育。进一步完善对弱势群体的资助政策是实现教育公平的重要途径。

一要完善以政府为主体,社会力量为辅助的资助体系。我国是教育大国,又处在社会主义初级阶段,政府要增加财政投入,同时要发挥社会力量参与教育资助工作,形成广泛的社会动员,共同促进高等教育的发展。

二要完善社会信用体系,健全教育贷款机制。由于我国社会信用体系不完善,银行为规避风险,对大学生的贷款程序较为复杂,要求严苛,无疑增加了大学生贷款的难度。因此,要尽快建立完善社会信用体系,缓解大学生贷款难的问题。

三要完善资助体系工作的细则。社会在发展,人民生活水平不断提高,高等教育资助体系的相关政策也应适当调整,明确认定标准,细化认定程序,公开资助工作程序,切实提高资助体系的社会效益,促进教育公平。

第二,完善经济补偿政策。世界上多数学者判断教育资源配置是否公平的最终标准是高等教育财政转移支付制度,这也是实现平等教育机会的最基本的财政要求。公共经济学认为,高等教育是一种准公共产品,具有溢出效应。因此,要实现高等教育的均衡发展就必须补偿经济落后地区的高等教育,这就需要建立科学规范的财政转移支付制度。高等教育发展如同其他发展一样,区域差异的存在有其相对合理的一面。这种差异也不是短期内可以解决的,但持续缩小差异是政府的责任。政府应依靠公平正义的原则向贫困地区倾斜,加大对弱势院校的支持力度。国家财政应加大对经济滞后地区高等教育的支持力度。支持欠发达地区高等学校发展,提高这一地区高校的综合实力,缩小高校间差距,实现均衡发展,使不同地区的高等教育拥有相同的高等教育质量,才能有效保障高等教育的公平。

第三,完善均衡发展基础教育政策。人们普遍认为,是由于基础教育问题的积累,产生了高等教育机会不平等的问题。由于城乡基础教育经费的双重投入机制,城乡教育经费的差别待遇使农民阶层在高等教育机会方面处于弱势地位。在基础教育投资体系中,应废除城乡差别对待,要加大国家财政对于农村地区基础教育的投入,确保弱势阶层子女接受高等教育机会不因基础教育的差距而丧失。教育机会公平是政府必须承担的责任,国家要统筹规划整个教育体系的均衡发展。发展公立学校保公平、支持私立学校发展求特色,私立学校的发展不能以牺牲公立学校的教学水平为代价。政府应积极引导,避免私立学校的发展对公立学校教师队伍建设造成冲击,避免引起新的教育不公平。

第四,进一步完善招生倾斜政策。推进高等教育公平,完善倾斜性招生政策是改善高等教育入学机会城乡差异、阶层差异的最直接、最有效的手段。作为国家扶贫开发整体规划的配套性措施之一,教育部2012年就出台了倾斜性招生政策,有由教育部主导的面向贫困地区的"国家专项",由省政府主导的面向农村学生的"地方专项"和面向少数民族学生的"少数民族政策",以及2014年教育部直属高校和各自主选拔录取改革试点高校开始实施专项招生计划,简称"高校专项",这几项计划"总的来说,政府主导的招生倾斜政策在宏观群体的地区差异补偿方面表现更优,而高校主导的招生政策在微观个体选拔和中学教育资源调配上更为有效"。但同时也出现了通过"国家专项""少数民族"入学的学生中的"城镇户籍",不光占比超过了50%("少数民族"甚至超过了80%),且往往家庭背景尤其是家庭的经济资本和文化资本也较好,这与政策的初衷是相违背的[23]。这说明应进一步完善倾斜性招生政策,提高招生学校比例,强化对这一政策的监督。

(四)加强对高等教育政策的监督

第一,积极发展非营利组织和社会中介机构参与教育管理。依靠行政手段管理高等教育是我国政府管理教育的主要方式,而国外政府主要依靠社会中介机构的评估机制对大学实施管理,如《美国新闻与世界报道》杂志每年都会组织对美国大学的评估,在法国、日本有"大学咨询委员会"和"中央教育委员会"。这些组织在咨询、信息、资助、评估、考核、监督等方面推动公共教育管理政策的形成发挥了重要作用,成为高校政府管理的主要模式。在中国,尚未建立起基于中介组织的评估体系,因此,高等教育的举办者、管理者、监督者融为一体,违背了高等教育自治的特质,导致了高等教育资源配置的失衡、失范和失效。从国外高等教育发展的过程中我们可以看到,监督和评价高等教育质量的主体从政府主导过渡到社会中介机构,构建了以市场为导向,规范教育教学的管理体系。虽然我国也开展了通过评估来引导高等教育发展的机制,但是对高等教育评估的主体是单一的,政府仍然直接参与学校具体的教育教学管理,不能充分履行好监督职能。因此,应发展专业的评估机构,明确评估机构的法律地位和法律边界,明确社会评估机构的标准工作程序和工作规范,围绕高等教育质量、高等教育资源配置、高等教育投资效率开展第三方评估,形成高等教育的良性竞争机制,从而加强对高等教育资源的使用与管理,保证国家对教育的财政投入和办学水平。

第二,加大信息公开力度。2008年5月11日起,《中华人民共和国信息公开条例》开始实施,将信息公开作为政府机关的一种义务确定下来,实现了从少数人利益最大化向社会公共利益最大化转变。然而,涉及高等教育建设信息的公开制度还不够完善,特别是高校特殊类招生信息公开不够。因此,特殊类型招生信息备受关注,成为高校招生工作产生问题的重要领域。因此,推进信息公开制度将有助于防范问题的产生。

第三,规范特殊类型招生政策:一是加强纪律和道德建设。特殊类型招生面试本身就是一种主观判断,主观性较强。因此,评委的内心尺度与强烈的自律意识尤为重要。在评委选聘中应将道德标准作为首要标准,选聘作风正派、责任心强、专业知识优良、遵纪守法、无不良记录的专家评审,并与专家签订诚信和保密协议,使其能够公正客观地评价每一位考生。

二是针对特殊类型招生考试建立独立的第三方考核机制,进行双盲评价,确保公正客观。建立独立的专家库,在有关部门的监督下采取考生与专家分组双随机的办法,避免通过不正当程序使评委与考生相识而干扰公平公正,确保考试的客观与公正。

三是细化考试程序和考试标准,防止水平外因素与评委的自由裁量权过大。在省级招生部门的监督与指导下,各招生院校建立明确特殊类招生考试的报名程序、资格审查程序、评分标准、考核办法、复评复审办法、录取规则等,强化制度建设。同时制定科学合理的考核系统和细化评分标准,压缩评委过度的自由裁量权。四是完善矫正性制度建设。特殊类型招生存在着较强的特殊性,为及时防止特殊类型招生制度的缺陷和漏洞,应建立和完善矫正制度,完善考生权益维护机制,加强仲裁制度建设,惩治违法违规现象,及时维护考生权益和利益,确保考试公正客观。

(五)形成政府主导下,其他"利益相关者"同参与的教育公共政策制定机制

一直以来我国公民的政治参议意识不强,参与能力不足,因此,提高公众的政治参与能力不仅是政府的事,还涉及公众自身利益,也是公众自己的事,公众的参与对公共政策的制定和执行都起到非常重要的作用,因此,建立公共参与的公共教育政策制定机制是实现教育公平的重要途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第47条指出:"提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序,重大教育政策出台要公开讨论,充分听取群众意见。成立教育咨询委员会,为教育改革和发展提供咨询论证,提高重大教育决策的科学性。建立和完善国家教育基本标准。成立国家教育质量监测、评估机构,定期发布监测评估报告。加强教育监督检查,完善教育问责机制。培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入,资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。"[24]因此,我们要建立并形成在政府主导下其他"利益相关者"共同参与的高等教育公共政策制定机制。

第一,政府应该增强公众参与公共政策的意识,宣传、普及参与公共政策的知识,不断提高公民参与公共政策的能力,让公众尽可能知道参与公共政策的途径,以及通过参与公共政策来保障自身利益。同时,认清自己参与政策过程的角色定位,增强主体意识,从而增强公众参与的有效性。

第二,促进公民参与机制建设。随着我国社会主义民主化程度的不断提高,公民参与意识的不断增强和公民参与能力的不断提高,应不断拓宽公民参与政治的渠道,鼓励社会力量参与高等教育活动。完善听证制度规范,选取听证参与人的规则,扩大听证范围,推进政务公开。

第三,完善相关法律法规。确保公民参与政策制定工作有法可依,通过法律规范公民参与公共政策的范围,规范公民的参与方式和参与途径。高等教育入学公平是社会关注的热点、重点,涉及群众切身利益,影响社会阶层的流动,影响着社会的和谐稳定和长治久安。因此,政府应从高校招生政策层面入手,提高政策制定的民主化程度,促进政策科学合理,加大政策监督力度,不断提高高等教育入学公平的程度,促进社会的进步。

本文来源:《南宁师范大学学报》:http://www.zzqklm.com/w/qk/25890.html