我国幼儿园生均公用经费政策的现状、问题及其优化路径分析

学校公用经费是指保证学校正常运转,在教育活动和后勤服务等方面开支的费用。按照我国学校公用经费的相关规定,公用经费主要用于教学业务与管理、教师培训、后勤日常支出等,但不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等[1]。对幼儿园而言,公用经费是幼儿园正常运行和发展的基础和保障。而生均公用经费则是政府对幼儿园公用经费拨付的基本依据,也是考量幼儿园运行经费充裕状况的重要标识。2010年颁行的《纲要》的提出,各地进一步明确各级政府提供公共教育服务职责,完善各级教育经费投入机制,保障学校办学经费的稳定来源和增长。同年底,国务院出台的《关于当前我国学前教育发展的若干意见》(以下简称《意见》)进一步指出,各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。这一政策为地方幼儿园生均公用经费政策提供了明确的政策依据[2]。此后,各地幼儿园生均公用经费政策开始陆续推出。不过,由于各地学前教育事业发展状况、对其的重视程度以及各地财力状况等不同,到目前为止,幼儿园生均公用经费在各地的额度、来源及覆盖范围等方面差异极大,整体状况仍不容乐观,严重制约着学前教育资源的快速扩大和学前教育质量的有效提升。因此,全面深入了解当前我国幼儿园生均公用经费政策的现状,分析其存在的问题并逐步优化,是学前教育发展面临的急迫任务。

一.我国幼儿园生均公用经费政策现状

《纲要》的颁行和《意见》的出台为地方幼儿园生均公用经费政策提供了政策依据和政策要求,此后各地相关政策开始陆续出台。各地推进幼儿园生均公用经费政策的形式可以分为两种类型:第一种类型是省级政府制定幼儿园生均公用经费政策基准和要求,并要求市县级政府根据省级政府制定的幼儿园生均公用经费基准和要求确定域内幼儿园生均公用经费的标准、保障等,但是不能低于省级政府确定的基准。第二种类型是省级政府并不出台相应基准和要求,而是要求各市县级政府根据其财政能力和学前教育发展需求制定幼儿园生均公用经费政策。到目前为止,采用第一种类型的省份有26个,采用第二种类型的省份有5个。具体情况如下:

(一)第一种类型幼儿园生均公用经费政策的基本状况分析

到目前为止,这一类型,即由省级政府制定幼儿园生均公用经费基准政策的省份并未体现出地域特征。其中既有东部发达地区,也有中西部欠发达省份。在制定的时间上,除了上海、四川、西藏外,其他省市均是2013年及以后,即第二期《学前教育三年行动计划》之后才出台。其他绝大多数省份则是近三年(2016年以后)才出台。这一类型的幼儿园生均公用经费政策在经费标准上大致可以分为三个层次:第一层次是1000元以上,这一层次有天津、北京、上海、西藏、陕西、青海等省(市)。其中西藏由于总人数较少,不具有代表性。陕西由于其仅提供学前一年,因此同样不具有代表性。第二层次是500~1000元,这一层次有重庆、广西、甘肃、海南、内蒙古、云南等省份,绝大多数省份的基准在这个范围内。第三层次是500元以下,这一层次有江苏、宁夏、福建等,其中江苏和宁夏均为300元,和其他省份相差甚远。在财政经费的保障方面这一类型主要有三种方式:第一种是由区县财政全额承担,这种方式占绝大多数;第二种方式是各级政府负责本级政府举办的幼儿园的投入;第三种方式是各级政府按比例承担,这种方式主要在西藏、青海等欠发达地区实施。此外,海南、宁夏的省(区)市县政府共同承担也是一种比较特殊的方式。在具体的拨付范围和拨付标准方面,各省差异较大。首先在拨付的范围方面,绝大多数省份仅拨付给省域内公办幼儿园(含公办性质幼儿园)。约35%的省份将幼儿园生均公用经费的拨款范围扩大至普惠性民办幼儿园,其中除重庆外,公办幼儿园和普惠性民办幼儿园生均公用经费按同样的标准拨付。

(二)第二种类型幼儿园生均公用经费政策的基本状况分析

第二种类型即省级政府并不出台相关基准,而是要求市县级政府根据各自实际情况制定幼儿园生均公用经费政策。实施这一类型政策的省份目前为止数量已经非常少,即实施第一类型幼儿园生均公用经费政策之外的均为这种类型。从当前实施这一类型政策的省份的推进进度分析,其绝大多数市县也已经出台了各自市县的幼儿园生均公用经费相关政策。此外,实施这一类型幼儿园生均公用经费政策的省份体现出了明显的地域特征。中东部地区省份相关政策出台的完善程度、标准的额度等普遍高于西部地区和东北地区,省会或者中心城市的政策完善程度和标准额度等普遍高于普通的地级市。从制定的时间上分析,各地出台的时间均在2013年之后,即第二期学前教育三年行动计划之后。实施这一类型幼儿园生均公用经费政策,并且已经出台相关办法的市县,其标准基本在1000元以内。其中大部分市县都集中在500元左右。从享受范围维度上分析,大部分市县仅限于公办园或者教育部门办园。大中城市则基本拓展至公办性质幼儿园,其中个别大中城市甚至拓展至普惠性民办幼儿园,比如广州。在实施这一类型幼儿园生均公用经费政策,并已经出台相关办法的市县的地区在经费来源方面主要有三种情况:第一种是区县负责。第二种为市区县共同负责。绝大多数市县属于这种类型。第三种是市区县共同负责,市区县各自承担的额度明确,数量确定。在拨付范围方面,超过一半的地市规定能够享受幼儿园生均公用经费的仅为公办幼儿园。仅有少数市县相关政策的范围扩展到普惠性民办幼儿园。总体而言,第二种类型的生均公用经费政策相比于第一种在出台时间上普遍较晚,在额度上普遍较低。并且到目前为止,采用第二种类型的地区的仍有部分市县没有出台执行层面的政策。

二.当前我国幼儿园生均公用经费政策存在的问题

幼儿园生均公用经费是幼儿园日常运转的重要保障,是幼儿园维持日常运行的基本需求。然而,当前幼儿园生均公用经费政策面临多个方面的问题,难以为幼儿园健康、良性、可持续发展提供坚实的保障和基础。

(一)部分省份政策较为模糊

到目前为止,全国各省份均在省级层面对《纲要》《意见》和第二、第三期《学前教育三年行动计划》中提出的要求作出了政策回应。如前所述,不同省份出台幼儿园生均公用经费政策的方式不同,一部分省份选择省级政府出台基准和政策,另一部分省份则要求各市县出台相关政策。采用第一种幼儿园公用经费政策类型的省份目前已经取得了较好进展,第二种类型即由各市县出台相关政策的省份情况比较复杂。总体上部分发达地区的市县、省会城市以及部分财政状况较好的市县已经出台了相关政策外,但是还有一部分市县到目前为止相关政策仍未出台或不清晰、不明确,远未达到可执行层面。

(二)已出台的政策中生均公用经费标准整体

较低当前,我国幼儿园生均公用经费整体水平较低,部分地区数额极低,难以发挥其保障幼儿园日常正常运行的作用和功能。如表1所示,除去西藏、青海等不具代表性的省份,当前幼儿园生均公用经费标准在500元以内的省份约占近一半。作为国内教育最发达省份之一的江苏省,其幼儿园生均公用经费基准仅有300元,这是当前全国省级政府已出台幼儿园生均公用经费标准的最低额度之一,也从另一个角度说明当前我国幼儿园生均公用经费标准的现实状况。西藏虽然标准最高,但其适龄儿童数量总体较少,比较特殊。陕西仅提供学前一年,北京情况也特殊。因此,总体而言,当前我国幼儿园生均公用经费标准普遍较低。

(三)幼儿园生均公用经费覆盖范围小

从目前已经公布幼儿园生均公用经费政策的省市来看,幼儿园生均公用经费覆盖的范围普遍较小,并且各地规定的范围差异较大,主要有三种情况:一是覆盖公办幼儿园(这里的公办园专指教育部门办园)、公办性质幼儿园以及普惠性民办幼儿园;二是仅覆盖公办幼儿园和公办性质幼儿园;三是仅覆盖公办园。另外还有一些其他的如非营利性幼儿园、政府认定的幼儿园等,都包括在上述三种类型内。以第一种类型的生均公用经费政策为例,覆盖范围为公办园的为100%,覆盖范围扩大至公办性质幼儿园的约为60%,覆盖范围再扩大至民办普惠性幼儿园的仅占其中不足一半。由市县制定幼儿园生均公用经费政策在覆盖范围上基本仅限于公办园。因此,幼儿园生均公用经费覆盖范围小也是当前生均公用经费的主要问题之一。

(四)幼儿园生均公用经费的保障不完善

当前已经出台幼儿园生均公用经费的省市,其经费的来源全部由地方财政负担,并且主体是区县财政。在经费来源中全部由区县财政负责占当前已经出台幼儿园生均公用经费基准省份的一半左右。其余的一半省份则规定按照属地管理和各级政府负责本级幼儿园生均公用经费的方式筹措。由于幼儿园的举办和管理基本都是在区县一级[4],因此,区县财政成为当前幼儿园生均公用经费的主要来源和承担者。当前,区县财政普遍负担较重,难以支撑较高的幼儿园生均公用经费。即使当前各地制定了标准,部分地区由于财政困难仍难以落实。因此,按照当前的幼儿园生均公用经费筹措渠道,幼儿园生均公用经费的全面充分的保障面临巨大困难。如果要进一步逐步提高,在现有的政策框架内缺乏应有的基础和条件。

三.当前我国幼儿园生均公用经费政策的现实影响

幼儿园生均公用经费政策是幼儿园生均公用经费的基本依据和保障。当前我国生均公用经费政策存在的多方面问题给当前我国生均公用经费的筹措、拨付、保障等带来了很大的负向影响,主要表现在如下几个方面。

(一)部分地区政策不明确,导致其生均公用经费难以落实

由于部分地区幼儿园生均公用经费政策尚未制定出台,幼儿园生均公用经费缺乏基本的标准和保障,难以落实。幼儿园生均公费是幼儿园日常运行的基本保障。虽然幼儿园相比于义务教育阶段学校其收费可以在很大程度上保障日常运行,但是对很多幼儿园而言,收费的一大部分需要用于人员经费,其次维修、材料等大笔支出同样压力沉重[5]。公用经费是改善财务状况的一个重要方式。但是由于部分地区相关政策尚不明确,幼儿园生均公用经费缺乏政策依据,经费来源缺乏制度安排,保障机制尚未建立,整个政策尚未进入到具体的可执行层面。部分地区政策的不完善导致这些地区幼儿园生均公用经费政策无法落实。

(二)基准太低,难以满足幼儿园正常运行的需要,影响办园质量

当前我国幼儿园生均公用经费标准普遍较低,难以满足幼儿园正常运行的基本需要。当前全国幼儿园生均公用经费标准的额度并未体现出东中西部依次递减的趋势,而是都基本维持在一个较低的水平上。虽然整体标准都不高,但是内部差异也不小。东中部地区的省市中均有高有低。最极端的情况是全国教育发展最好省份之一的江苏省省级幼儿园生均公用经费标准却是最低的省份之一。而中西部部分省份的基准却属于全国的最高层次,如西藏、陕西、青海等。无论是东部地区,还是中西部地区,由于整体标准较低,难以满足幼儿园正常运行的需要,从而未能发挥其应有的价值和效能。由于缺乏较为充足的公用经费,很多幼儿园的运行不得不通过压缩材料和教育教学消耗品用量等方式维持运行,严重影响了幼儿园办学质量和水平。

(三)覆盖范围小,难以对民办幼儿园提供普惠服务形成有效引导

公办性质幼儿园、民办普惠性幼儿园均是当前我国普惠性学前教育服务的重要资源和重要供给者,是普惠性学前教育体系的中坚力量[6]。生均公用经费是引导民办幼儿园提供普惠性服务或者转变为普惠性民办幼儿园的重要政策杠杆和方式。但是,很多省市幼儿园生均公用经费政策中并未将普惠性民办幼儿园纳入覆盖范围。这种状况有两个方面的负向影响:一是对普惠性民办幼儿园而言未能对其的财务状况有所改善,促进其发展,从而提供更优质的学前教育服务;二是没有将普惠性民办幼儿园纳入覆盖范围,对其他民办幼儿园没有产生正向影响和引导,没有体现这一政策的杠杆效能,难以对其他民办幼儿园提供普惠性服务产生吸引,这也不符合当前我国学前教育政策的基本价值取向。

(四)保障机制不完善,导致生均公用经费缺乏长效保障基础

幼儿园生均公用经费的来源不足是当前幼儿园生均公用经费最大的困难。越是财政困难的地区越难以拿出足量资金,但是越是财政困难的地区其基础越差,历史欠账越多,越需要投入更多的资金,以促进其幼儿园生均公用经费政策的建立,保障有效实施。当前,从全国范围幼儿园生均公用经费政策的保障来看,其主体主要是区县财政,省市级政府分担的情况较少。而当前大部分省市的区县财政负担普遍较重,难以负担和支撑较高标准的生均公用经费。甚至部分地区当前低水平的经费标准的保障都十分困难,提高标准则更难以负担和保障。因此,由于保障主体的层级较低,难以为幼儿园生均公用经费的当前保障和今后的提高提供良好的财力基础。

四.当前我国幼儿园生均公用经费政策的优化路径分析

当前,我国幼儿园生均公用经费政策存在许多问题,难以充分满足幼儿园正常运行和发展的需要,但是短期内标准快速提高也面临着很多现实困难。因此,要统筹谋划,既考虑幼儿园生均公用经费筹措和保障的可行性、持续性,同时也考虑当前幼儿园正常发展的需要,使其成为完善和优化当前我国幼儿园生均公用经费基准政策的可行路径。

(一)各省级政府应制定幼儿园生均公用经费基准

我国不同地区的财政能力、学前教育发展水平、幼儿园的收费状况与办学成本等的确存在一定差异。这些要素甚至在一个城市的不同区县都可能存在较大差异。这种条件下制定一个全国统一的幼儿园生均公用经费的基准既不科学,也不太合理,的确存在一定的困难[7]。但是对于大多数幼儿园而言,幼儿园的收入仅有保教费的收入。膳食费由于是代收费,专款专用,在制度上并不能用于其他支出。幼儿园人员经费、日常运营,甚至部分幼儿园的大型维修费用都需要从中支出。大多数幼儿园仅能够维持上述的支出,甚至部分还存在缺口。因此,对于大多数幼儿园的日常运行而言,的确需要一笔专门的费用用于教学业务、活动开展、材料购置、教师培训等方面。但是,各地在自行制定和出台的幼儿园生均公用经费政策时,由于各种原因并不能够出台适合地方幼儿园发展需要的生均公用经费标准。当前幼儿园生均公用经费存在的各种问题很能够说明这个问题。因此,各省级政府制定幼儿园生均公用经费基准是当前幼儿园生均公用经费政策的可行方式,按照当前我国学前教育管理体制其也是省级政府的一项职责。其他地方各级政府可以在国家制定的基准上根据地方财力和其他实际情况上浮,但是不能低于此标准。这是优化和完善幼儿园生均公用经费政策的首要要求。

(二)以能够负担和满足需要为原则确定幼儿园生均公用经费的额度

幼儿园生均公用经费是保障幼儿园日常正常运转的费用。因此,幼儿园生均公用经费的额度应该保证幼儿园的日常正常运转的需要[8]。当前,部分省份虽然制定了幼儿园生均公用经费的基准,并且也已经按照省定基准在执行,但是,幼儿园生均公用经费对幼儿园而言仅仅具有名义上或者制度上的意义,缺乏实质性价值。如江苏省300元的基准,一所6个班的中型幼儿园能够得到的费用约为每年5.4万元。这一额度对一所幼儿园一年的正常运行而言根本难以起到实质性作用。根据对20余个县级财政部门人员和90余名幼儿园园长的访谈以及多个幼儿园实际运行测算的结果,建议幼儿园生均公用经费的基准先期确定为600元,并且建立稳定、长效的增长机制。长期的增长目标为和义务教育阶段幼儿园生均公用经费标准一致或完全合一。同时对寄宿制幼儿园其生均公用经费的标准和寄宿制小学的生均公用经费同等标准且增长机制一致或者两者完全合一[9]。

(三)扩大覆盖范围,逐步将公办性质与普惠性民办园纳入其中

当前,已经出台幼儿园生均公用经费的省市中约60%将覆盖范围限定为公办幼儿园。相比于公办幼儿园,其他公有性质单位举办的公办性质幼儿园以及普惠性民办幼儿园提供的都是普惠性学前教育服务,更需要生均公用经费维持正常的日常运行。无论是公办性质幼儿园还是普惠性民办幼儿园,其收费均接受政府的限定水平,具有明显的公益性和普惠性,是普惠性学前教育公共资源的重要组成部分。但是鉴于当前政府的财力水平,建议分步骤、逐步尽快将公办性质幼儿园与普惠性民办幼儿园纳入幼儿园生均公用经费覆盖的范围,从而促进公办、公办性质以及普惠性民办幼儿园共同发展。

(四)省市级政府加大支持和统筹力度,着力推进经费保障机制

建立各地幼儿园生均公用经费较低的一个重要原因是当前地方财力,尤其是区县级政府的财力十分有限,难以支撑起较高标准的幼儿园生均公用经费。在与区县教育行政管理部门的相关人员访谈中其表示地方政府与教育行政部门也非常愿意提高幼儿园生均公用经费标准。但是,地方政府的财力不足以支撑较高数额的标准。当前我国幼儿园生均公用经费来源中基本依靠区县级政府财政的渠道缺乏财力基础。因此,建议幼儿园生均公用经费的筹措和保障应该坚持属地管理与共同承担相统一原则。一方面应该坚持属地管理的原则,各级政府的学前教育生均公用经费由各级政府支出,另一方面也应该加大省市级政府的统筹能力,增加省市级政府财政对幼儿园生均公用经费补助的数额。通过各级政府共同但有区别的承担,既能提高幼儿园生均公用经费的保障水平,同时也可减轻区县级政府财政的负担,从而帮助幼儿园生均公用经费建立起稳定的长效增长和保障机制。近年来,我国学前教育发展迅速,幼儿园数量快速增加,但是生均公用经费政策的不完善,严重制约着幼儿园教育的进一步发展和质量的提升。因此,根据当前我国幼儿园教育事业发展需求和各级政府财力现状,完善和优化幼儿园生均公用经费政策,是当前我国学前教育发展的紧迫任务,也是促进学前教育进一步发展、推动学前教育公共服务体系建构的基础工作。

本文来源:《南宁师范大学学报》:http://www.zzqklm.com/w/qk/25890.html