关于县级财政全面实施预算绩效管理的思考与研究

自党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”以来，我国就在不断摸索着开展预算绩效管理工作。2018年国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中，明确了“全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置的关键举措”，进一步强化了预算绩效管理工作的重要性。2020年颁布施行的《中华人民共和国预算法实施条例》中明确提出“实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益”，首次将预算绩效管理写入法律条文并将其明确为预算管理原则之一，这充分体现了我国财政资金使用理念的转化，由原来的注重资金投入转化为注重资金使用效益，同时也从侧面进一步反映了预算绩效管理工作的极端重要性。随着国家供给侧结构性改革不断深入，减税降费政策和措施力度不断加大，加上国际经济形势和全球新冠肺炎疫情的影响，财政收入增长速度逐渐放缓，特别是在县一级，财政收支矛盾逐年增大。所以，加强县级财政预算绩效管理工作就显得尤为重要。下面就结合湖北省Z县近年来开展预算绩效管理工作实际，就县级财政如何全面实施预算绩效管理提出几点建议。

一、全面实施预算绩效管理的意义和重要性

（一）全面实施预算绩效管理是落实上级决策的具体举措

国务院做出全面实施预算绩效管理的工作部署，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照高质量发展总体要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，聚焦解决当前预算管理中存在的突出问题，对提升财政预算管理质效进行的统筹谋划和顶层设计。当前，为了落实国家整体工作部署，全国各级财政部门都在积极探索并推动全面预算绩效管理工作，但是只有针对地方实际，在上级整体工作安排部署的前提下，形成一套切实可行的、系统完善的、执行有效的预算绩效管理工作体制并且有效贯彻执行，才能符合上级通过预算绩效管理工作推进国家整体财政预算管理体制和增强财政资金使用效益的最终目标[1]。

（二）全面实施预算绩效管理是提升财政资金使用效益的有效方法

自2000年部门预算制度改革以来，我国先后对政府采购制度、国库集中收付制度等多项财政资金使用管理制度进行了改革，上述改革措施在规范财政资金投入、强化财政预算执行、减少财政资金使用风险等方面起到了很大的作用，但是从实际情况来看，仅仅从财政资金投入和拨付使用管理方面入手，对提升财政资金整体使用效益的效果还是有限的。全面预算绩效管理工作作为一项以结果为导向，通过对财政资金安排使用全流程进行监管，并以最终资金使用绩效评价结果作为预算资金使用整体效益评价基础的工作制度，很好的切合了财政部门提升财政资金使用效益的根本需求，是能从根本上提升财政资金使用效益的行之有效的方法。

（三）全面实施预算绩效管理是提升公共服务质量和民众获得感的有力手段

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。作为地方政府和地方财政部门，需要合理的使用人民赋予的权力、科学分配社会资源，大力发展社会事业和公共事业，为广大人民群众提供更好的公共产品和公共服务。在受全球新冠肺炎疫情等多方面影响造成的地方收入增长逐渐放缓的大背景下，花尽量少的钱，办尽可能多、尽可能好且符合广大人民群众需求的事情就是地方政府和地方财政部门急需思考并解决的一个问题。而实施预算绩效管理就可以很好的解决这个问题，通过加强对资源分配效率和投入产出的考量来确定财政资金投放方向，确保每一分钱花在急需且重要的地方，就能在财政资金紧张的前提下提升公共服务质量。同时，通过适当的方式对预算绩效管理工作进行信息公开，充分展示地方政府财政资金投入使用的科学性和效益性，也有助于增强政府的公信力和执行力，提升广大人民群众的获得感[2]。

二、县级财政预算绩效管理现状

Z县位于湖北省西部，国土面积2427平方公里，常住人口324642人，下辖12个乡镇，167个行政村、8个社区。从公开数据来看，自2018年以来，Z县为全面推进预算绩效管理工作，主要从强化预算绩效管理意识、完善预算绩效管理制度建设和构建全链条预算绩效管理流程三个方面着手，积极探索县级政府预算绩效管理工作路径，主动顺应国家大势、全力推动预算绩效管理工作落地见效。

（一）以系统宣传培训强化预算绩效管理意识

全面实施预算绩效管理工作要求提出以来，Z县财政局就通过多种方式对全面预算绩效管理的相关概念、工作目的、工作要求等内容开展系统全面的培训宣传。先后多次组织全县财政系统干部职工、全县各乡镇、县直部门负责同志和具体业务经办人员对《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《关于全面实施预算绩效管理的意见》等政策文件进行集中学习，同时邀请省财政预算绩效管理部门业务骨干、第三方预算绩效评价机构专业人员开展专题培训，对全面实施预算绩效管理整体要求、具体步骤、实现途径和重要意义进行系统培训，并针对前期我县预算绩效管理工作开展中遇到的困难、困惑进行针对性解答和建议工作，让更多人了解预算绩效管理工作、认识预算绩效管理工作、知道如何开展预算绩效管理工作。在新闻外宣和政府、人大审议的财政工作报告中也多次强调全面预算绩效管理工作的重要性，为全面实施预算绩效管理工作构建强大舆论宣传氛围，不断强化全面预算绩效管理工作意识。

（二）以制度建设夯实预算绩效管理工作基础

为了更好的将上级安排部署落实到地方，在认真学习国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》、《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》等相关政策文件资料后，Z县财政局研究制定并印发了《全面实施预算绩效管理系列制度的通知》，从业务主管部门的角度初步构建了系统性的全面预算绩效评价制度框架，使相关职能部门在配合落实工作时有章可循，提升工作的可操作性。随后，在2021年由县财政局向县人民政府专题汇报，并以县人民政府名义制定并下发了《关于落实全面实施预算绩效管理的通知》，进一步明确了Z县全面实施预算绩效管理工作的目标任务、基本原则、工作要求和保障措施，进一步压实了相关部门的责任，夯实了相关工作基础。

（三）以科学评价框架体系提升预算绩效管理工作实效

Z县结合年度财政预算编制工作，制定了一套系统的预算绩效管理工作流程。在预算编制前，要求各地各部门建立事前评估机制，根据上级各项决策部署和县委县政府中心工作，结合部门职能职责，科学谋划、精心论证，提前谋划储备一批符合当地经济社会发展规划的项目。在预算编制时，要求各地各部门结合前期调研论证结果，加强项目预算入库评审管理工作，把经济社会效益好、群众满意度高、绩效评价结果优做为预算资金安排的先决条件，充分发挥财政预算资金“四两拨千斤”的作用。同时科学设置部门整体绩效目标和具体项目单项绩效目标，确保绩效目标管理覆盖所有预算资金和项目，精心编制成本、产出、效益、可持续性和服务对象满意度等核心评价指标，确保绩效目标内容科学、合理、可量化、能实现[3]。在预算执行时，要求建立预算绩效监控机制，及时将获得批复的财政资金和项目绩效目标分解到具体责任人，细化工作内容、完善工作方法、强化目标引领，定期对绩效目标实现程度和预算执行进度进行“双监控”，对绩效目标运行偏离，未达到预期进度或目标的，及时分析原因并纠正，对于确需调整绩效目标的，按照相关程序尽快办理。在年底决算时，先由部门进行项目预算绩效目标自评，再由县财政统一进行整体评价，评价结果作为第二年预算资金分配的重要标准[4]。

三、县级财政全面实施预算绩效管理存在的问题

（一）全面预算绩效管理意识还未完全建立

我国基层预算财政预算绩效管理工作起步较晚，大多都是在2006年之后才开始，而全面预算绩效管理作为作为在原预算绩效管理工作基础上提出的一个新的概念，要得到人们的充分认识、彻底认可并严格遵照执行还需要一定的时间。就目前县级财政全面预算绩效管理工作实际来看，全面预算绩效管理的意识还未完全、深入建立。一是长期以来形成的财政预算资金“重视投入和使用，轻视管理和绩效”的观念仍然根深蒂固，没有完全转变，相关职能部门仍将工作重点放在对上争取项目、向财政争取资金上，对预算绩效管理工作存在心里上的懈怠和轻视。二是财政资金使用理念仍有偏差，部分职能部门仍停留在数量优先的资金使用理念上，片面认为多向财政部门争取项目、争取资金，并且按照预算执行进度按时拨付使用资金，确保重点项目按期完成建设并投入使用就是财政资金使用的最优解，同时倾向于将财政资金预算绩效管理评价工作和传统的财政部门资金使用进度监管和资金使用安全监管打等号，预算绩效管理工作仍被动依靠财政部门推动，主观能动性不足。

（二）预算绩效评价目标编制不够科学合理

从整个预算绩效管理流程来看，预算绩效目标的制定是整个预算绩效管理工作开展的前提，也是整个预算绩效管理工作能否取得实效的关键，只有科学、精准、合理的编制预算绩效评价内容、制定预算绩效评价指标、确定预算绩效评价标准，才能有效开展评价工作。就目前县级财政全面预算绩效管理工作实际来看，预算绩效评价目标编制还是不够科学合理。一是沟通协调不足导致预算绩效目标编制不合理，由于部分单位业务处室不直接参与预算编制，预算编制和项目绩效目标编制多是由财务部门根据初步了解的单位年度项目规划，并综合上一年度预算和决算情况进行编制，由于对项目实际设计建造流程、资金使用方向和项目最终要达到的实际效益了解不充分，编制的预算绩效评价目标及指标体系自然就会出现不全面甚至脱离实际的情况。二是单位财务部门现实情况导致预算绩效目标编制不合理，在县级基层，由于受到整体编制资源的限制和单位履职理念的影响，部分单位较偏重于业务部门的人员建设，这就导致财务部门人手短缺，在年底面临预算编制、决算汇总等大量工作任务时，财务部门就显得心有余而力不足，为了按时完成预算编制和决算汇总审核上报工作，财务人员就偏向于编制较为简单的预算评价目标和指标体系，或者是简单参照上级下发的相似项目模板，并没有深入的针对项目实际进行优化调整，最终导致项目绩效目标编报与实际有偏差，预算绩效评价很难达到预期目标，预算绩效管理无法实现全覆盖。

（三）预算绩效自评工作质量有待提高

预算绩效自评工作作为整个预算绩效管理工作的重点，只有做好了自评工作，整体预算绩效管理工作才能有效开展。但是部分职能部门在开展绩效自评时并没有按照文件要求进行全面系统准确的评价，最终导致整体预算绩效评价结果失准，影响整体预算绩效工作的质效[5]。一是主观原因导致，由于全面预算绩效管理的工作理念还未完全建立，导致部分单位在年底进行绩效自评时，未进行细致深入的项目效果检验，仅仅为了评价而评价，同时由于部分单位考虑到绩效评价结果可能会影响下一年度单位财政预算资金安排，在一开始设计预算绩效评价指标时就按照所有指标能轻松完成的方式设置，最终导致绩效评价结果全部满分优秀，这明显是与实际不符的。二是客观原因导致，由于部分单位专业人员力量不足，就采用聘请第三方机构进行绩效自评工作，但是受制于第三方机构的专业水平和一些其他的因素印象，第三方机构出具的部门自评报告也缺乏参考性。

四、推进县级财政全面预算绩效管理工作的建议

（一）厚植财政资金的预算绩效管理理念

现阶段预算绩效管理理念还没有完全深入人心，这是导致全面预算绩效管理工作推动不力的主要原因，因此强化预算绩效管理理念就无疑是提升全面预算绩效管理工作质效的基础工作[6]。一方面要进一步加强宣传和信息公开力度，持续通过各种媒体渠道加强对预算绩效管理理念的宣传，在地方营造一种浓厚的工作氛围，同时通过适当方式将各部门财政资金使用绩效评价结果予以公示，接受人民群众监督，提醒督促相关部门切实树立预算绩效管理理念。另一方面要进一步加强对预算绩效评价工作和预算绩效评价结果的运用，将预算绩效管理工作和预算绩效评价结果与单位年度考核及下一年度财政预算资金安排挂钩，对于工作开展好，项目资金使用绩效结果评价优的，在下一年度预算资金安排时予以适当倾斜，对于工作推进不力，项目资金使用绩效评价结果差的，在下年资金安排时予以压缩，倒逼相关单位树立预算绩效管理理念并深入研究推动预算绩效管理工作。

（二）强化预算绩效评价指标编制的科学合理性

一方面要切实强化单位内部沟通协调，各部门在编制预算和预算绩效指标时，要强化财务部门与业务部门的沟通，各业务部室应按照各自职能和下一年度的支出规划，确定支出项目、编报绩效指标，最后由财务部门汇总，这样就可以较好的解决指标编制与资金执行情况不一致的问题。另一方面，要切实强化不同地区、不同部门间的横向交流学习，每个地方的专业人员数量和能力各有差别，全面预算绩效管理工作作为一个较新的工作，在一开始肯定存在预算绩效评价指标编制没有参照、无从下手的情况，县财政要带头积极学习借鉴先进地区成熟的经验成果，结合本地实际情况，优先建立一套可复制、可比较、可参考的绩效指标模板，供其他部门参照使用。其他部门也要在县财政指标的指导下，根据单位实际，优化完善形成自己的一套指标体系，并通过在预算执行和绩效评价过程中进行实时监控，强化指标调整修正力度，最终形成一套科学的、符合单位实际的、操作性强的预算绩效评价体系。同时在指标执行过程中，实时进行评价监控，不断调整完善指标体系，最终形成一套科学的预算绩效评价体系。

（三）提高预算绩效评价结果的质量

绩效评价结果是整个预算绩效评价小循环的最终环节，也是体现财政资金使用效益的最终指标。一方面，要不断规范第三方机构参与绩效评价的专业化正规化水平，受制于县级基层专业人员力量不足的现实情况，在县一级，绩效评价在一段时间内应该还是以聘请第三方机构进行评价为主，要切实通过完善相关制度体系，不断规范中介机构参与、专家咨询、执业质量监督管理等工作，加强对第三方机构参与预算绩效评价工作的全程跟踪和监管，让绩效评价环节更标准、更专业，让绩效评价结果更加客观公正，不断提高绩效评价结果的可信度和透明度。另一方面要加强地方预算绩效人员的专业培训力度，从根本上解决问题。地方政府和各部门要切实加强对绩效人员的综合培养工作，形成理论培训、实操练兵、答疑解惑等环节齐全、规范合理、系统有效的预算绩效人员培养计划，不断提升预算绩效人员理论和实践能力，指导基层财政全面预算绩效管理工作进一步高质量发展。

五、结语

预算绩效管理工作是我国建设现代化财税体制的重要一环，特别在当下全球疫情影响下财政收支矛盾不断加大的情况下，通过预算绩效管理，把有限财政资金花在刀刃上，发挥财政资金最大使用效益，是维护地方财政稳定运行的不二之法，也是顺应国家整体工作要求的举措，希望本文提出的三个建议对县级财政全面实施预算绩效管理能起到一定的推动作用。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html