基于成本-效能模式的人才引进财政补助政策优化研究---以J市经济开发区为例

从国际来看，科技创新始终是推动国家综合国力提升的关键因素，其中，人才是最核心的资源，因此，世界各国历来都重视人才引进。从我国走向共同富裕的伟大进程来看，高质量发展是共同富裕的前提保障，这就要求高质量的人才队伍作为基础，需要战略性人力资源开发。然而，当前人才总量与人才结构仍无法满足经济社会高质量发展的目标，成为创新驱动战略实施过程中的一大障碍。因此，对具有自主创新能力的高层次人才引进的财政补助政策优化研究始终是各地人才工作的重点。

一、成本-效能模式

德国Evert Vedung（1997）提出了政策评估的经济模式。美国在公共政策研究实践中对经济模式“成本-效能分析”使用较多。美国William N.Dunn（2011）认为，政策研究的主要任务是找出预期目标与实际执行之间的偏差，并分析偏差背后的原因，从而为政策制定的优化提供依据。Carayannis（2014）从人才引进补助政策产出导向出发，指出需要注重人才引进的“创新、生产力、竞争力”，来对人才引进补助政策实施效果进行定量分析评估。黄泰岩等（2006）[1]从高校吸引海外学者回国的角度出发，对“长江学者奖励计划”实施的推动作用做了研究，指出这是一次成功的创新尝试，取得了较好的规模收益。田希万（2015）[2]对高端人才引进和培养开展实证比较研究，依据政治经济学利益主体的区分法，引入高端人才引进和培养所涉及的各利益主体的成本收益概念，指出高端人才引进的成本较培养低。薛琪薪（2020）[3]通过梳理海外人才引进的现有研究，从海外人才吸引政策措施、引进途径与困境、就业与创业现状、社会环境适应与生活融入等方面进行了总结。

经济模式是关注成本的。由于政府财政资金有限，所以在财政补助政策制定过程中要考虑政策的投入和产出，投入产出的关系能够真实体现出政策的好坏以及执行效果。虽然人才引进财政补助政策产出指标较难确定而且政策红利出现时间较晚，但在一定范围内进行投入产出研究也有重要意义。成本-效能模式中的项目投入用货币单位，而产出根据真实效果计算，比较适合人才引进财政补助政策的研究。本文采用定量与定性研究相结合的方式来进行人才引进财政补助政策优化研究。其中，定量研究方式主要运用于成本-效能模式分析，定性研究主要采用访谈方式。

二、人才引进财政补助政策成本-效能分析

    （一）近5年财政资金投入量

通过梳理汇总J市经济开发区2018-2022年度人才引进财政资金投入量以及分项目投入额进行投入分析。

从表1可以看出，从分项目角度来看，硕博倍增财政资金投入量最大，高层次人才、购房租房补贴、一事一议、平台建设、重点创新团队财政资金投入量次之，大学生补助和招聘工作财政资金投入量最少。其中，大学生补助政策属于新出台政策，在5年统计数据中体量最小，但按照5年测算来看其财政资金投入量也位居末位。由于J市经济开发区产业调整的需要，逐渐更加重视高端人才引育数量，该指标对于牵动人才规模的增加至关重要，而基础人才的引育在地方人才工作决策部署中排在了相对靠后的位置。

表1:2018-2022年人才引进财政补助资金分项目投入资金量（单位：万元）

从表2可以看出，J市经济开发区5年来人才引进财政补助投入量呈明显增加趋势，尤其是近两年投入量接近1亿元，投入量较大。

表2:2018-2022年人才引进财政补助资金分年度投入资金量（单位：万元）

（二）人才引进效能

1.人才规模显著提升

区域间人才竞争的集中体现就是人才规模。五年来，J市经济开发区通过人才专项资金的大量投入，人才规模显著增加。以2022年度为例，在剔除领军人才等高端人才引进后，参与集中兑现申报的硕博人才近3000人次，其中包括硕博人才引育和“八大千亿”产业紧缺人才[4]。

2.人才结构明显优化

随着人才竞争的白热化，高端人才的引育成为新的焦点。高端人才往往同时和多家政府部门洽谈比较，以期取得更多地扶持力度。J市经济开发区逐渐更加重视高端人才引育，该指标对于牵动人才规模的增加至关重要，而基础人才的引育在地方政府的决策部署中排在了相对靠后的位置。

3.当地经济产业提升效果明显

创业创新领军人才作为高层次人才梯队是J市经济转型升级的主要生力军。当前，J市正处于“全面融入长三角区域一体化发展国家战略”的重要历史机遇期，领军人才在全市新旧产业动能转换与技术创新升级的过程中能够充分发挥技术积累优势与资源整合能力，提升经济发展的质量效益。

4.人才引进平台建设效果显著

随着J市经济开发区人才一体化发展服务平台的建设，政府对人才项目的服务有了更好的保障和实现空间。随着对人才的服务能力和水平持续增强，人才项目集聚发展的势头较猛、集聚效应明显。疫情期间，多家人才企业凭借技术创新和人才支撑实现逆势上扬。国家规划布局内重点软件企业、瞪羚企业、高新技术企业的引进数量逐年快速增加。就业岗位持续创造，园区企业对园区整体评价较高，人才集聚效应呈现。

5.引进人才和企业给与肯定

访谈发现，大部分人才对于现行财政补助政策给与正面肯定。但对创业创新人才来说，仍然有许多无法解决的问题和挑战，尤其是雇主与创新人才之间的适应、创业人才与现实环境之间的适应。政府作为政策制定者，在考虑区域人才工作发展目标后制定各类人才引进财政补助政策，要充分考虑人才规模、人才结构、人才效能和人才生态的重塑和调整，并对落地项目和引进人才在具体企业中的融合适应进行随访和跟踪。

（三）人才引进财政补助政策存在问题

1.补助政策协同性不足

导致区域之间的政策执行情况有所差异，不利于人才竞合协同发展。从政府、企业、人才三个角度来看，政府人才工作注重通过平台建设工作加速全区人才工作的纵横推动，更加重视人才政策的激励作用以及人才规模与周边县市的比较和区域产业提升情况。企业更关心项目的优劣、政策补助标准和人才规模与周边企业的比较。人才作为政策的直接受益主体，由于均不同程度存在资金短缺现状，更关心政策的扶持力度和资金拨付效率。比较重视企业项目团队的整体作用发挥，对平台在简化评审流程、加强人才交流等方面的诉求较多。

2.补助标准和范围与人才需求不匹配

通过成本-效能分析可以看出，J市经济开发区对于硕博倍增、高层次人才的引进投入较多财政资金。从园区重点企业负责人和创业创新人才访谈内容来看，当前，人才企业面临的最大问题是缺乏技术研发类人才或专业人才、熟练的技工或销售人才紧缺等，即缺乏底层技术型人才和中层管理型人才，但是人才引进财政补助政策里对相关技术人才引进的政策内容比较缺乏。因此，现有人才政策中对人才层次的构建导向与人才企业目前面临的问题和需求匹配性不高，从人才企业的角度，更希望政府能够出台更多更有利的人才培育政策，鼓励现有团队人才进入更高梯队。

3.补助政策执行过程监控不够

政府部门在实践中难以及时追踪和掌握人才引进财政补助政策的对象满意度和实施结果是否达到预期效果。不及时甚至缺乏人才引进财政补助政策效果的评估反馈往往容易导致当地政府决策者无法准确分析和判断政策的有效性，更加难以根据人才引进财政补助政策落实的具体实际及时更新和调整政策。一般来说，政策实施和健全应同步进行，从而推动人才引进财政补助政策实现最大化的效果。从企业端来看，人才企业则反映评审流程比较复杂，人才企业需要经过较长流程的评审。

三、人才引进财政补助政策优化研究及建议

（一）注重协调政策制定主体间的配合

1.协调同级不同部门的配合

从人才引进财政补助政策方面来看，政府、企业和人才的共赢是人才引进财政补助政策制定的根本性依据和目标。平衡政策体系主要重视政策是否全面匹配，但也会存在同类政策内容矛盾或者重复等问题。首先，要运用协调的手段，对政策制定的内容进行全方位整合，最大化优化人才引进财政补助政策的具体条款。其次，人才引进财政补助政策公布应利用互联网技术在各个平台窗口做好链接，方便公众及时全面地获知政策内容。最后，梳理现已出台的人才政策，对于尚无配套政策实施细则的需要抓紧出台，重视同层级区域间的政策解读一致性，堵住区域间的人才政策漏洞。

2.协调跨层级组织间的配合

针对跨层级组织间制定政策不协调问题，要注重人才政策细则等配套政策制定，要加强与上级部门的对接沟通，通过“协调”方式消除跨层级组织间在人才引进财政补助政策制定上的冲突。同时，上一级政策制定可探索给下一级人才引进财政补助政策留出一定可支配的空间，以便于其按照当地区域产业发展和人才工作目标扩充和细化人才政策[5]。

3.借助第三方组织实现专业服务

可探索引进高端咨询机构为创新创业企业主体和高层次人才等提供财务人力管理、营销推广、法律咨询专业性服务，不断丰富和完善人才的创新创业服务。这样也有利于政策制定者更加专业、全面的掌握全区政策执行现状，不断提高平台建设水平，更加与时俱进，及时更新调整人才引进财政补助政策。

（二）突出企业人才需求导向

1.强化多层次人才体系构建

在人才引进财政补助政策内容方面，可探索招引一批高端人力资源服务机构，以机构专业化的人才管理举措，吸引一批具有创新力的技术人才和高服务水平的管理人才落户。充分利用柔性引进人才机制，在不改变人才的户籍、组织等关系的前提下，柔性引进国内外优秀人才或团队。加强人才金字塔中层和底层人才层次的引育。通过建设科技创业飞地、孵化器、工作室等平台，给予并支持人才正常开展学习、研究和产业推动工作。

2.拓展人才引进渠道

围绕区域产业发展方向，充分利用大型对外交流活动，以深化大企业战略合作为重点，集聚龙头企业的研发、服务、交易和结算总部。围绕区域产业发展薄弱环节，加大高新技术企业引进力度。充分利用当前自媒体、新媒体平台，以短视频等形式实现招才精准推送，提高信息推送的有效性，结合人才招引政策、区域生活环境与优质企业平台打造极富人才吸引力的引才名片。

3.注重人才引育政策平衡

可探索加强与高等院校的合作，一方面注重培育急需且相对紧缺的人才，另一方面开展多种形式、较低参与门槛的继续教育。尤其是要加快高技能人才队伍建设，推广国家执业等级证书制度，鼓励发展技能培训机构，做大做强培训产业，大力加强技能大师工作室、公共实训基地建设。在执业教育培训方面，一方面加快构建全方位、高质量的现代化教育服务体系，另一方面加强对人才在参加培训方面的记录，并视情开展学习培训质量评估。

（三）优化政策绩效考核评价机制

1.畅通政策反馈机制

要完善人才引进财政补助政策各方面信息的公开机制和人才表达需求、反映问题的表达机制，从而实现人才引进财政补助政策主体和服务对象客体之间的有效沟通，进而根据人才数据的监测和政策评估效果及时调整人才引进财政补助政策，需要采取多方评估的方式，及时研判分析创业创新人才队伍建设情况，并有效地针对存在的问题或者环节完善政策。同时，考虑到人才引进财政补助政策的制定和调整相对复杂，可探索通过大力宣传，提高知晓度，起到人才政策制定前和执行后全过程广听意见、广纳良策的积极作用。

2.优化绩效考核评价体系

在考核流程优化方面，在不影响项目评审公正性和项目评审合规性的前提下，简化创业创新项目评审和阶段性考核流程，缩短财政补助资金兑现审批时间和拨付时间等。在考核导向优化方面，注重考核的“长期导向”，科技型企业研发周期长、投入大，很难在2-3年内产生经济效益，需要政策制定部门能够理解新兴产业的培育周期，在考核周期、条件等方面做适当的调整。在考核指标优化方面，在当前以量化为主的考核体系基础上，结合行业与企业周期设置相应的定性化考核指标，进行分类考核与管理[6]。

3.强化金融政策执行力度

目前人才引进财政补助政策中，金融扶持政策较少。现已出台的人才企业金融扶持政策也仅仅面向顶尖人才、高端人才在J市创办的企业，覆盖面非常小，对人才企业的助推作用不明显。制定人才企业金融支持政策，发挥综合金融手段对人才创业创新的支撑作用，充分运用人才创新创业基金作用，重点支持初创期高科技领军企业。与金融机构合作为高层次人才建立“一对一”联系沟通机制，尝试政银保结合的创新模式，支持金融机构根据创业企业发展阶段给予一定的授信额度。

本文来源：《商业观察》 https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html