乡村振兴背景下全域土地综合整治实施问题与思考 ——以安徽省无为市为例

一、引言

为解决乡村土地问题，合理配置农村土地资源要素，加强农村建设用地节约集约利用，更好地贯彻总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念和助力“乡村振兴”战略实施，安徽省无为市自2018年起充分借鉴浙江“千万工程”经验，率先探索全域土地综合整治试点工作机制，统筹推进“土地综合整治+”独具地方特色的土地整治路径和模式。2020年初，无为市启动了开城镇和石涧镇2个全域土地综合整治省级试点申报工作，2个试点均于2021年底获批，但是在试点推进过中遇到了一系列的问题，制约着全域土地综合整治工作有序开展。

二、无为市基本情况

无为市总面积2022平方公里，辖20个镇，人口121万人。总地貌特征是“山环西北，水聚东南”，大体可分为平原区和低山丘陵区。现有6384个自然村，农村人口约74.97万人，村庄点散、乱、小，且空心化率平均达45%。耕地面积166.8万亩，但是大多数耕地田埂多、沟渠多、连片少、地块小，不利于大型农用机械耕作作业。这些问题既反映出无为市农村全域土地综合整治的合理性和迫切性，也说明农村土地资源开发空间广阔，利用潜力很大。为解决宅基地超标、蚕食耕地、一户多宅、布局散乱等问题，优化乡村土地利用结构布局，实现耕地面积增加和土地利用效率提升的双重效应[1]。无为市本着积极稳妥、逐步推进的原则，经过认真筛选，确定将开城、石涧两镇作为省级全域土地综合整治试点镇，通过试点镇的引领示范作用，来达到全面推进的效果。

三、全域土地综合整治实施问题

（一）规划难题

全域土地综合整治首先需要进行科学规划和布局，但制定科学合理的规划方案并不容易。一方面，无为市自然资源分布不均，土地利用现状复杂多样，圩区、山区村庄的发展需求各异，如何在区域范围内统筹布局并实现资源优化配置是一个难题。另一方面，由于农民土地产权和流转问题，土地利益关系复杂，导致规划过程中容易出现冲突和阻力。

（二）资金问题

全域土地综合整治需要大量的资金投入，包括农用地整治、基础设施建设、生态修复和农民收益补偿等方面的费用，然而无为市农村经济相对薄弱，财力有限，特别是北部农业乡镇财政压力较大，难以提供充足的投入。另外，乡村振兴战略的推进，需要考虑到不同区域、不同村庄的差异性，因此，资金的分配和使用也需要科学规划和合理布局，这增加了资金问题的复杂性[2]。

（三）公众参与问题

全域土地综合整治的实施需要村民的积极参与和支持，但由于村民的知识水平和参与意识有限，在两镇试点项目实际操作中存在一定的困难。首先，农民对土地综合整治的意义和目标理解不够，缺乏对乡村振兴战略的全面认知，对整治工作的重要性和必要性认知不足。其次，农民在土地流转或土地资源转移中担心自身利益受损，会对于整治工作持保守或抵制态度，不愿意主动参与。

（四）行政管理问题

全域土地综合整治的实施需要无为市各级政府部门的协作和配合，这就涉及多个部门职能，协调管理存在一定难度。一方面，政府部门间的沟通和协作机制不完善，导致资源整合和工作衔接不畅，影响整治工作的顺利推进。另一方面，部分镇村及部门在农村土地管理方面的能力和经验不足，对于整治工作的规划和执行存在困难[3]。

四、解决思路与对策

（一）建立科学合理的整治规划体系

全域土地综合整治要以国土空间规划为引领，充分衔接乡镇空间规划、村庄规划及其他专项规划的技术要求和编制成果，确保规划衔接落地。全域土地综合整治是衔接规划布局到项目落地的纽带，明确每个地块的用途，向上落实国土空间规划目标任务，向下满足产业振兴、村民宜居宜业用地布局需求，科学安排全域土地综合整治的工程规模、建设时序、资金筹措，切实有效地统筹各子项目的实施建设[4]。

在解决规划难题时，可以从这几个方面进行思考研究。一是充分调查研究。在全域土地综合整治规划中，通过调研分析乡村的自然、社会和经济状况，制定科学可行的综合规划，确保规划的科学性、可行性和可持续性。坚持问题导向和目标导向相结合，解决核心问题，发掘整治潜力。问题导向注重解决具体问题，如基础设施差缺、生态环境退化等，而目标导向注重发掘乡村潜力，推动现代农业特色产业发展，提升产业优势，培育新业态，打造乡村项目的特色和亮点。二是优化空间布局。在规划中要充分考虑不同地区的特点和优势，合理安排土地利用和布局，实现资源的最优配置。要充分考虑土地开发潜力、生态环境承载能力、社会经济影响等因素，确定合理的土地规划分区，如农业生产区、生活集聚区、生态保护区、文化旅游区等，明确各区的发展方向和土地利用方式，分区提出整治的重点内容和产业准入条件，使乡村发展各个方面相互促进，形成良性循环。三是加强技术支持。规划难题的解决需要利用遥感影像、地理信息系统等技术手段，进行土地资源的调查评估和分析研究，建立全域土地资源数据库，收集各类土地数据，包括土地类型、利用现状、土地所有权情况等。通过分析这些数据，了解土地资源的现状和存在的问题，为制定综合整治规划提供决策所需的科学数据和信息依据。四是加强沟通协调。规划难题的解决涉及多方利益关系，需要政府、村民、企业等社会各界多方合作，所以应加强各方之间的沟通和合作，建立起协同发展的机制，形成共识，优化规划方案以保障顺利实施。

（二）加大资金支持力度

全域土地综合整治建设内容包括农用地整理、建设用地复垦、矿山生态修复、乡村生态保护和修复、公共基础设施建设等工程，哪项都需要资金支持，但地方多未设立专项财政资金，难以确保资金的充足和有效利用。为解决资金问题，可以从以下几个方面入手。一是应加大资金支持力度。政府可以通过整合市直部门专项乡村振兴资金、调整财政政策、制定相关扶持政策等方式，提供更多的财政资金支持。还可以通过招商引资吸引社会资本参与乡村振兴，如PPP模式，吸引社会资本参与全域土地综合整治[5]。二是建立多元化的资金筹措渠道。除了依赖政府财政资金，还可以通过银行贷款（专项债）、企业投资等方式来筹措资金，鼓励企业、金融机构积极参与乡村振兴，通过投资和融资来支持全域土地综合整治。三是完善资金管理和监督机制。加强资金使用的透明度和监督，建立完善的资金监管机制，加强对项目资金的审计和监督，确保资金使用的合法性和合规性。四是开展社会化的资金筹集活动。通过发起募捐、设立专项基金等方式，吸引社会各界爱心人士和企业家参与，为乡村振兴项目筹集资金。政府设立专门的基金，用于支持乡村振兴中的资金需求。

（三）加强村民宣传与参与

全域土地综合整治是一项综合而持续的工程，需要村民积极参与和支持，然而无为全域推进过程中也存在如村民对全域工作的理解不足、缺乏对整治效益的认知、参与动力不足等一些问题。为增强农民的参与意识和能动性，可以采取以下措施。一是加强宣传教育。向村民充分介绍整治的目的、意义和效益，让他们了解整治工作对于改善农村生态环境、提升生活品质的重要性。自然资源部门可以组织专门的宣传团队，通过培训会、座谈会、宣传册、横幅标语等形式，深入到镇、村，向村民普及全域土地综合整治的相关知识，增加他们对整治工作的了解和认同。二是健全农民参与机制，确保他们能够有序参与整治工作，设立村民参与委员会或村民代表机构，组织村民代表参与整治的决策制定、项目规划和实施过程监督。另外建立健全与农民利益相关的信息发布和反馈机制，及时向农民通报整治工作的进展和效果，听取他们的意见和建议，并及时反馈给相关部门。三是出台扶持政策。可以给予村民在整治项目中的就业机会和经济补贴，提供培训和技能提升机会，让他们通过参与整治工作，增加收入和就业机会。另外要加强农民权益保护，确保他们的合法权益不受侵犯，营造良好的参与环境，提高农民参与的积极性。四是加强技术支持。邀请专家学者到农村进行技术培训，传授相关的整治技术和方法，帮助农民解决实际问题。组织示范工程，向村民现场演示整治技术和方法的应用，引导他们学习和运用整治技术。 

（四）健全行政管理机制

全域土地综合整治在实施过程中，需要政府部门之间加强协作与沟通，优化工作流程，建立行政管理的协调机制，提高全域土地综合整治的实施效率和质量。可采取以下的思路和措施。一是加强组织领导力。建立健全统一协调的组织领导机制，明确各级政府及相关部门的职责和权限。在组织架构上加强协调配合，建立全域土地综合整治的统一指挥体系，确保政府行政管理的高效运行。二是制定细化规范的政策法规。制定统一的政策法规，明确全域土地综合整治的目标、原则、标准和操作程序，并建立政策法规的宣传普及和监督检查机制，确保政策法规的有效贯彻落实。三是加强农民参与和民主决策。充分发挥农民的主体作用，重视农民的知情权、参与权和决策权。在项目规划和实施过程中，开展广泛的农民宣传教育，征求农民的意见和建议，加强农民与政府的沟通与互动。四是建立监督管理与问责机制。加强对全域土地综合整治项目的跟踪检查和评估，及时发现问题和不足之处，并采取相应的措施加以解决。对于存在问题和失职行为的责任人，要追究相应的责任，并进行问责。五是加强信息化建设和数据共享。利用现代信息技术手段，建立健全全域土地综合整治信息平台，实现项目信息的及时共享和沟通。加强土地资源、农田利用、房地一体、生态环境等数据的收集和共享，为政府决策提供科学依据。

五、相关思考与建议

针对以上问题，可以从以下方面着手进行：

（一）尽快出台标准体系，加大金融支持力度。要制定统一的全域土地综合整治政策性文件及技术规程，规范项目管理，指导项目实施；农业、水利、交通等各相关职能部门也要出台相应的配套制度，形成制度体系，确保基层在全域土地综合整治工作中有序可行，避免基层在具体工作中盲人摸象，摸索前行。另外建议省级政府出台金融下乡相关政策（最好能带专项启动资金），引导金融机构与实施组织深化合作，推广“实施主体+银行+龙头企业”等融资模式，创设土地整治、产业升级等方面专属信贷产品，整合全链条信息精准开展信用评价以提高贷款发放效率，发挥综合金融优势以保障全域项目实施。例如，鼓励金融机构向全域综合整治项目前期建设提供定制化金融产品，支持符合条件的全域土地综合整治项目发行使用地方政府专项债券，鼓励各地选择合适的承贷主体，丰富贷款还款方式。统筹编制全域实施方案和融资方案，确定融资主体和方式，提高项目融资成功率，增强项目建设现金流，同时结合盘活乡村存量资源，鼓励将符合条件的项目打包打捆交由市场主体实施（龙头企业和社会资本），引导产业资本投入。

（二）缩短指标交易周期，加强部门资源整合。对全域土地综合整治产生的增减挂钩和新增耕地指标应优先交易，同时探索可以跨省级行政区域在平台交易。建议国家、省重点工程和经济发达地区购买指标时予以优先购买，这样可尽快获得指标收益，缓解全域土地综合整治项目的资金压力。农村全域土地综合整治是一项系统工程，需要各部门配合支持、协调一致。例如，融资部门要做好资金筹集和支撑，并做好“土地银行”收储土地的准备工作；农业农村部门要做好土地的“确权确股不确界”方案制定和农业项目打捆招商工作，谋划建设高标准农田整合资金，以此来确保项目区实施资金平衡。林业部门要做好三调现状为林地地块（实际为空闲宅基地）认定，水利部门要做好不影响区域灌排条件废弃坑塘、沟渠的认定，出具相应的证明文件，为复垦验收提供帮助。并大力整合涉农资金，如高标准农田建设，水利、村村通最后一公里资金、乡村振兴专项资金等，统一调配使用，项目收益更多地用于反哺乡村，并大力优化营商环境，争取引入更多社会资金。

（三）提升土地利用效率，统筹推进环境整治。现行土地承包政策无法有效解决土地细碎化问题，制约了土地适度规模化经营，因此，开展土地综合整治的同时要加强产业引入，在不违背耕地“非农化、非粮化”政策的前提下，主动引入一批新型农业企业，提升全域土地综合整治项目潜力和价值，为项目完成后提高项目区农民和村集体收入、改善农民生产生活条件、获得最大化的收益打下基础，并根据产业需要开展土地综合整治工程设计，促进土地流转，破解土地低效利用困局。同时按照山水林田湖草系统治理和绿色发展的理念要求，在坚持生态保护的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局。结合人居环境综合整治，以及生态廊道建设和美丽乡村建设，整合各类项目实施和政策资源，对整治区域实施生态环境修复，打造生态型全域土地综合整治各子项工程。

六、结论

乡村振兴背景下全域土地综合整治的实施问题主要包括规划难题、资金问题、农民参与问题、行政管理问题。不仅通过建立科学合理的规划、加大资金支持力度、加强农民参与和健全行政管理机制等措施得以有效解决，推动全域土地综合整治工作的有序推进，实现乡村振兴战略的目标。这需要政府、农民、社会各界的共同努力和合作，形成良好的政府、市场、社会协同发展格局，促进乡村振兴的可持续发展。

本文来源：《村委主任》https://www.zzqklm.com/w/xf/32171.html