促进社会建设领域“社会协同、公众参与”的路径选择——以上海浦东新区为例

Shanghai Pudong New Area of social construction " of social cooperation, public participation " to choose the path

【Abstract】With the transformation of government functions is the symbol of the service type government construction, social cooperation, public participation main body created a rare development opportunity. Based on the survey on the current social cooperation, Pudong New Area, on the public participation in the empirical analysis, it concludes and summarizes the Pudong New Area social cooperation, public participation present situation, characteristics and problems, and put forward the path selection.

【Key words】Pudong;Collaborative;Public participation;Path

一、浦东新区社会协同、公众参与的现状与特点

经过多年的探索和实践，浦东新区积极推进社会管理体制机制创新，不断激励和引导各类组织加强自身建设，强化其管理和服务社会的能力和职责，正在逐步形成党、政府、社会组织、公众、企业既各有侧重，又相互协同的新格局。浦东新区社会协同、公众参与呈现出以下特点。

（一） 社会协同、公众参与的主体多元

   由于政府自身的职能、财力、服务能力、理性的限制及掌握信息的不充分，导致社会管理仅仅依靠政府是难以满足社会发展日益多样化、多层次的需求。因此，社会管理要求主体必须多元。浦东新区开发开放以来一直倡导“小政府、大社会”的工作理念，政府加强自身职能转变、积极培育社会组织、推动政社合作，逐渐形成了政府主导，社会组织、企事业单位、公众等多元主体共同参与社会管理的新格局。根据社会协同、公众参与的含义，社会协同的主体主要四个方面：各类企事业单位、各类社会组织、人民团体、基层群众自治组织。

（二） 社会协同、公众参与的途径多样

浦东新区多元社会主体参与社会管理的途径是多样的，我们把参与社会管理的主体分为社会组织、企业和公众，其参与社会管理的途径主要包括了通过网络为政府建言献策（主要平台有领导信箱、区长网上办公会、政府微博、市民信箱、浦东信箱、网上信访等）、听证会、公益性活动等。除此之外，社会组织、企业和公众因为其自身的特殊性，参与途径因参与主体的属性不同而呈现不同的方式。社会组织参与社会管理的途径还包括组织公益性活动；通过招投标承接政府购买服务的项目。企业参与社会事业建设的途径还包括通过招投标承接政府购买服务的项目；承担企业社会责任。公众参与社会管理的途径还包括社区自治、志愿者服务等。

（三）社会协同、公众参与的数量呈上升趋势

浦东新区社会协同、公众参与社会管理无论是在组织的数量还是参与社会管理的频次逐年呈上升趋势。浦东新区社会组织伴随着浦东开发开放，每年以近10%的增速发展，截止2011年4月，浦东新区社会组织总数量为1389家（其中，社会团体342家，民办非企业单位1047家），备案群众团体3900多家。占全市社会组织的14% （全市社会组织有10003家）。

另外，基层群众自治组织也是社会协同的重要力量。浦东新区基层自治和社区建设工作日益深化。依法组织居（村）委会换届选举工作，居委会直选率和村委会海选率大幅提升。完善基层群众自治制度，进一步建立健全“四会一章一约”制度，开展居委会减负工作试点，在上海率先建立了居委会公共财力保障制度，有效推进基层群众自治制度化、规范化、程序化。

（四）社会协同、公众参与内容更加专业化

浦东新区社会协同、公众参与社会管理的内容更加专业化、多样化表现在社会组织所涉及的领域更加多样。截止到2011年，浦东新区社会团体分为专业性社团（如专业协会、促进会）、学术性社团（如各类学会、研究会）、行业性社团（如区级行业协会）、联合性社团（如各类联合会、联谊会）。其中，专业性社团占社会组织总数的60%；学术性社团占社会组织的7%；行业性社团占社会组织总数的6%、联合性社团占社会组织总数的27%。浦东新区民办非企业单位涉及领域包括教育、民政、人保、文化、卫生、科技、体育等，其中教育类有427家、民政类有236家、人保类有87家、文化类有56家、卫生类有32家、科技类有57家、体育类有43家、其它有109家。从这些数字中，我们可以看出浦东新区社会组织覆盖领域比较广，专业性比较强。

（五）社会协同、公众参与的制度环境更加规范、更具有激励作用

浦东新区政府一直非常注重营造社会协同、公众参与的制度环境，相继制定了一系列政策鼓励、引导社会组织、企业和公众参与社会管理。近几年先后出台了《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》、《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》等政策，其中都列有专项条款，支持各类社会组织、中介服务机构的发展。2007年4月又出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》，初步形成了“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府提供公共服务方式。十一五期间，浦东新区出台了系列促进社会组织发展的政策如浦府【2007】88号文《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，2011年出台了《“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》和《实施细则》。《意见》保持了以前政策的延续性，保留和延用了“十一五”期间对行业协会、社区公益性社会组织等给予房租、运营费以及开办费等补贴的财政扶持政策，推进初创期社会组织的发展。浦东塘桥街道、潍坊街道也先后制订出台了有关扶持政策，从而初步形成了较为完善的新区、街镇两级的扶持政策体系。

二、浦东新区社会协同、公众参与存在的问题

（一）社会组织参与社会管理的制度性障碍

社会组织发展的制度环境是国家用来规范和制约其活动的所有正式或非正式的准则，俞可平将其概括为宪法、法律、行政法规、党的政策和非正式制度五个方面的内容。①浦东新区虽然制定了一系列政策激励社会组织的发展，但仍然受国家宏观制度环境的影响和制约。在管理中，基层社会组织通常受2个以上部门领导管理，需接受各不同职能部门的相关意见建议。社会组织在此时可能会遇到几个领导部门众说不一的情况，从而不知如何决断。比如，《民办教育促进法》中明确规定，民办教育机构可以获得一定的盈利，而《社团管理登记条例》中明确指出，民办非企业单位（民办教育机构即属于此类）不得谋取利益。民办教育机构同时要受到这两个法律法规的制约，但他们之间却存在天壤之别，这使得类似的社会组织在参与社会公共事业时处于两难境地。

（二）缺乏具体、有效的激励机制吸引民办非企业参与社会公共事业建设

民办非企业参与社会公共事业建设在一定程度上是分担政府职能，减少政府财政支出的方式方法。但在调研中我们发现，浦东新区企业参与社会公共事业，往往得不到“同等待遇”。比如在民办教育中，民办教育机构投入大量人力物力开办民办教育学校，但作为民办非企业单位，民办教育机构却要按照企业标准缴付企业所得税。民办教育与公办教育同样都承担教育职能，但在实际中却得不到与公办教育机构同等的优惠条件，一定程度上制约了企业进入社会公共事业建设。

（三）基层群众自治组织自治功能被削弱

根据我国现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即城市居民委员会和农村村民委员会。目前浦东新区辖区内的居民委员会、村民委员会在许多方面发挥了很好的作用，但在执行城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的过程中还存在一些问题。比较典型的问题包括：居民委员会的任务重而繁多，调研中，一些居委员会反映任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项；工作条件差、待遇低，有些居委会没有办公地点，只能设在地下车库；没有经济实力，缺乏必要的经济基础；因为参与的行政事务比较多，居民自治的功能反而被挤出。

（四）社会组织的功能定位不明晰，政府购买服务的范围不明确

浦东新区也面临着政府与社会组织职能界定的问题。在调研中我们发现政府在职能界定方面还存在不清晰的现象，如政府做什么、社会组织做什么。②另外，政府购买服务的范围不明确，购买服务有时反而降低效率。通常政府向社会组织“购买”服务的方式主要分为三种：一是政府提供相应的经费保障和补贴，将一些社会事务交给社会组织来办理；二是项目发包，即政府通过项目发包的方式，将一些工作交给社会组织，由其组织人力、物力资源完成；三是公开招标的方式，将政府可以交由社会组织来承担的工作，通过招投标的方式向社会组织发布，最后择优而行。但是，政府购买服务的范围不明确、购买服务的时间的不确定、发布购买服务信息的不集中，使得购买服务有时反而效率更低，导致失去了购买服务的意义。

（五）社会协同参与主体的能力及素质约束

社会组织发展除面临外部制度环境制约因素外，还有一些可以归纳外外部环境影响下的自身制约因素。[2]清华大学NGO研究所通过调查归纳了我国民间组织面临着五个主要问题：资金缺乏、活动场地和办公场所缺乏、人才缺乏、政府支持力度不够、组织内部管理混乱。根据浦东新区社会组织发展情况，自身能力约束主要表现在资金来源困难、人才缺乏和运作管理能力不高。

1、社会组织资金来源困难，运作成本过高。经费问题是各国社会组织普遍面临的难题。以浦东新区社区民办养老机构为例，在调研中我们发现，社区民办养老机构虽然有很多，但也存在许多问题，如：房租比较高；水电煤使用按照民营企业标准来计算，这样就比公办养老机构要高出1倍，公办养老机构是按照家庭使用标准来计算；民办养老机构的工作人员有很多是外来务工人员，外来务工人员要按城镇医保交纳，造成用工成本比较高。

2、人才缺乏、人力资源水平不高。在调研中我们发现，浦东新区社会组织普遍存在着人员流动性大、人员整体素质不高。在上海由于生活成本、住房成本比较高，而社会组织工作人员的待遇因为社会组织的公益性等因素并不高，促使许多从业人员只能以群租的方式解决住宿问题，同时，他们也不愿意长期从事这方面的工作，当有更好的工作机会的时候，他们往往选择放弃，从而造成社会组织工作人员流动性大，同样原因，社会组织工作人员整体素质不高。

3、社会组织运行不顺畅。社会组织资金的缺乏和人才的缺乏，之间影响到自身的建设，其结果就是社会组织运行的不顺畅。其影响一方面是在社会组织内部，没有为其自身的有效的运行提供强力的人力、财力、物力支撑；另一方面是在外部，没有形成社会组织与政府之间的协调机制，导致各社会主体在管理社会事物中出现了职能重叠或者是缺位。

（六）公众参与平台权威性、公信力不足

浦东新区公众参与社会管理主要体现在行政决策、政府管理以及基层治理方面。公众参与的途径主要有听证会、网络平台（领导信箱、区长办公会等）、热线电话、社区治理等。公众参与的领域主要在民生、环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和重大项目决定等方面。根据调研，我们发现公众参与有两个发展方向：一是政府主导的公众参与，如听证会等，这种形式的公众参与虽然有效果，但容易流于形式。比如，听证会代表不能完全代表公众意愿，其选择主要还是委办局从自己的资源库中选取，或者是有街镇推选，或者是从市民中心已有的信息库中选取，听证会代表无论是从那种途径参加的，都是经过有意或无意的选择，参加听证会时意见与政府相一致，而并不是完全代表一般民众意愿。二是自发的公众参与，主要是公众个人通过网络平台或者热线电话表达自己意愿，参与社会管理。但这种形式的公众参与，公众本身处于弱势，对公共事务的影响也比较小。在调研中我们发现，目前，浦东新区虽然公众参与的平台由很多，但由于平台太多，如各委办局、街镇都有领导信箱，反而没有形成一个具有权威性的、具有公信力的公众参与平台。同时，由于缺乏权威性机构指引，很容易出现无序甚至是暴动事件。同时，现代化的公众参与平台对公众素质具有较高要求，如公众要有电脑并且能够上网，这样就限制了部分公众不能通过网络平台参与到社会管理当中。

三、社会协同、公众参与的路径选择

社会建设的总要求指出，要最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，这是一种崭新的社会建设理念。[3]根据浦东新区发展现实的需求，实现社会协同、公众参与最为关键莫过于抓好以下几个方面：

（一）社会协同各主体转变观念，找准自身定位

任何一种制度、体制都有与之相应的理念、观念。因此，社会协同、公众参与当前最为基本的问题是解决认识问题。[4]对于政府来说，政府首先要转变观念。现代社会是一个权力、利益逐渐分化的多中心社会。因此，政府要转变传统社会管理理念和方式，允许和鼓励社会组织、企事业单位和个人成为社会管理的主体。对于企事业单位来说，作为社会中的正式组织，除了进行生产，获得利润之外，还要鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任，合理处理企业内部的劳资关系，加强人文关怀，改善用工环境，保持职工队伍稳定；积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、环境保护、安全生产、劳资关系、慈善事业等方面的作用。对于社会组织来说，应充分发挥其反映不同群体利益诉求、协调群体间利益矛盾冲突、提供公共服务等独特优势，当好社会协同的核心力量。对于人民团体来说，主要指各级工、青、妇、科协、侨联、台联、青联、工商联等人民团体，应积极参与社会管理和公共服务，主动成为社会协同的一分子，并在社会组织发育不成熟的当前成为一股引导性力量。对于基层群众组织来说，主要包括居委会、村委会等基层群众自治组织和社区组织，要发挥好社会协同管理的基础和重心作用，为基层社会管理和服务提供好的平台。

（二）培育和促进社会组织的发展

1、改善社会组织参与社会管理的制度环境。目前，对于扶持社会组织参与社会事业建设方面，国家的法律相对比较缺失和滞后。在这种情况下，应在总结现有经验的基础上，逐步制定、完善有关的政策、规定和制度，如社会组织工作人员可以像金融人才一样享有专门的租房补贴等，从而促进社会协同主体积极参与社会管理。

2、通过规范化评估培育社会组织不断壮大。政府要逐步制定社会组织参与社会事业建设的行业标准，比如居家养老，要制定居家养老日间照料标准、人员比例、活动内容、每天安排、硬件标准、制度管理等，并建立后评估机制，即老人享受完服务以后对居家养老进行评估。通过从业标准的规范和评估机制的建立，在实践中提高社会组织的能力。

3、重点培育有特色和有潜力的社会组织。对社会组织的资金扶持，不能一刀切，不能“阳光普照”、“撒胡椒面”。应重点优先扶持对浦东新区经济、社会发展有重要作用的重要社会组织。比如，可以在新区范围内遴选出10个左右具有特色的、与新区发展密切相关的行业协会，给予较大金额的资金支持，发挥其对推动浦东新区经济、社会发展的更大作用。通过这一办法，也充分发挥这些社会组织的示范效应，带动更多社会组织朝着有利于新区社会事业进步的方向发展。

4、强化社会组织党建。社会组织成长与社会组织党建存在深刻的互动逻辑：社会组织党建是社会组织成长的重要动力资源，社会组织的有效成长推动了社会组织党建的有效开展。社会组织党建的有效开展对社会组织有序参与社会管理具有全局性的战略意义。其一，把社会组织视为党有效执政的重要资源与要素。社会组织党建工作是拓展执政空间和整合执政资源的现实取向，也是社会组织健康有效发展的助推器与润滑剂。其二，在功能定位上，把培育组织、提供服务、沟通信息、政治引导与监督管理作为基本取向。③

（三）制定激励性政策鼓励企事业单位勇于承担社会责任

企事业单位是社会肌体的活力细胞，是经济发展的动力之源，是人类进步的推进器。企事业单位的经济责任行为和社会责任行为都密切地关联着企业自身健康发展、社会的和谐发展。履行社会责任，是全面提升企业竞争力和社会影响力的高效途径。目前，从企业道德准则的角度，世界上制定了一个统一的狭义的社会责任标准和要求，具体包括人权、劳工权益和环境三个方面，其中，劳工权益是核心，宗旨是“赋予市场经济以人道主义”，要求企业在赚取利润的同时，必须改善工人的工作条件，达到公平而体面工作的标准。。

（四）加强基层群众自治组织的自治功能

基层群众自治组织是政社合作的一个平台和组织载体，意味着政府和社会之间将在一个制度性平台上进行互动，代表着政府管理社会方式的变化，从微观管理角度来看，作为基层政府的职能及其运作方式需要转变。

其一，要规范政社职能分工，剥离并收回下放到基层群众自治组织中的行政职能。要规范政府与群众自治组织之间的职能，政府及其职能部门首先要从观念上认识到基层群众组织不是一个政府派出机构，它们与社区中其他组织之间关系是平等合作关系，只是起到协调和整合作用，要逐步将一些属于政府的职能自然就必须从社区委员会的整体职能中剥离出去。

其二，建立新型的政府运行机制，杜绝将大量行政事务“漏斗式”下放到社区委员会以及居、村委会的现象。第一、必须充分认识到社区委员会和居、村委会虽然是政府推动的社会组织，但是它们毕竟不是政府派出的行政机构，其职责分别是政社合作平台和群众自治组织。第二、进行分类管理，将下放给社区委员会以及居、村委会的行政事务，通过政府购买的方式交给相关中介组织来完成，从而达到以下两方面目的：一是促进社区委员会和居村委会的发展。二是提高行政事务的质量。长期以来大量行政事务都下放到社区委员会以及居村委会来完成，俗话说“上面千条线，下面一根针”，由于时间和精力不足，相当部分工作也只能是应付。如果通过政府购买方式交由相关中介组织来完成的话，政府可以通过契约方式来制约，从而保证了这些事务的质量。

（五）加强社会协同、公众参与社会管理平台的权威性和公信力

公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式。针对新区现有公众参与社会管理平台权威性、公信力欠缺的问题，可以从以下几方面进行改进：其一，整合现有的网络沟通平台，在市民中心网络服务平台建立1（1个网络信箱）+38（38个街镇）金点子联动信箱，取消各委办局、街镇自有的领导信箱、市民办事信箱，民众通过信箱反映的问题和事情可以由市民中心划分类别转交委办局或街镇处理，这样一方面既方便民众记忆，也方便民众使用，另一方面也可以掌握全区民众思想动态。其二，信箱建立以后，要及时处理民众反映的问题和意见，并把处理结果和效果进行宣传，扩大金点子联动信箱的影响力，也从另一方面激励民众参与社会管理。其三，对于上网不便的民众，可以建立全区范围内的电话热线，就像宁波市的81890服务热线，是宁波市无偿为市民、企业提供全方位、全覆盖、全流程的新型公共服务实体。其四，对于政府购买服务信息发布平台，建议由新区财政资金购买公共服务项目都由市民中心现有的信息发布平台来统一信息发布，以实现新区层面政府购买公共服务平台的统一。

注释

①俞可平：《中国公民社会的制度环境》，俞可平等《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年版，第6页。

②黄静、周宇：《基层社会管理的社会协同问题研究》[J]，《成都行政学院学报》2011年第1期，21—23页。

③康小强：《有效引导社会组织有序参与社会管理的四大思路》[J]，《科学社会主义》，2011年第3期，117—120。

参考文献

[1] 《标本兼治创新社会管理》（政策解读·“十二五”规划纲要）《 人民日报 》2011年04月08日02 版。

[2] 康忠诚、周永康：《论社会管理中社会协同机制的构建》[J]，《西南农业大学学报（社会科学版）》，2012年第2期，62—67页。

[3] 曾健、张一方：《社会协同学》［M］，北京：科学出版社，2000年版，第75页。

[4] 俞可平：《中国公民社会的制度环境》，俞可平等《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年版，第6页。