中国古代永佃制度论析-法制法律论文

摘要：永佃制度萌芽于两宋，在我国的古代是一种颇具特色的土地产权制度，它是在历史的长河中面对人口急剧增长而在自然地选择与对比中产生出来的相对来说更有优势的产物。由于它的的产权结构等因素，对地主与佃农的作业都起到了一定的激励作用，所以，它是一种有益于社会的制度。本文从永佃制度的概念、结构、经济效应入手分析，引出了永佃制的本质优势，并对目前我国现行的土地所有权制度进行分析，指出了现行制度下所存在的缺陷与种种弊端，提出了土地产权制度应该进一步的优化，进一步的改革，并引出“国有永佃制”的概念。本文还针对“国有永佃制”的设计实施方案进行了思考，并就可能伴随产生的问题，提出了一些相应的实施策略。

关键词：永佃制 中国古代 土地产权 国有永佃制

我国古代的永佃制是由两个或者三个土地所有权主体，进行共同所有土地的一种复合土地产权制度。既不是归于地主单独所有土地，也不是单独由农民所有土地。这种制度的兴起，打破了一直以来由地主垄断土地的封建制度格局，使封建土地的紧张关系得到了缓解，也使农民的经济地位与经济价值得到了提高，激励了劳作。永佃制的盛行，是人们在长期的历史经济环境变革中，为了适应其变化而应运而生的，它是人们针对人口数量的激增与在土地比例上的变化而产生的一种合理的反应。因此，要深刻的理解国家法和民间法之间的关系、中国古代民事法律的发展，就必须系统化的研究永佃制度，这对于研究国内当前土地产权制度的改革也具有重要的启示。

1.永佃制度概述

1.1什么是永佃制

永佃制无论是在西方或是在我国都拥有着悠久的历史。在我国，永佃制[1]起源于宋朝（另外一种说法是在唐朝），明清时期得到迅速的发展。“佃”其寓意为“租种土地”，永佃，可理解为永远的租种国家或他人的土地，永佃制即租佃人有权利永久性的耕种国家或他人土地的制度，永佃权即佃户耕种土地的权利。

1.2永佃制度在中国古代的产生与发展

中华民族文明的发源是以黄河流域为中心农业文明发展为端口的。在我国西周以前的社会，农业土地权利制度具有排他性公有产权的特征，农民由于是通过了配发土地的方式取得了公田，并取得了耕种国家土地的权利，因此应该履行缴纳赋税的义务。由此可见，我国永佃制最早的形成基础是公有地权制。到了秦朝时期，商鞅变法中明确表示出“废井田，开阡陌”，首次以法律的形式承认土地权利私有制，这样，除开自耕农，租佃制就成为最基本的农业经营方式，同时也是土地主获取产地收益的基本途径。这种经济体制一直延续到至今。随着租佃制的不断发展与完善，产生出了一个新的形式与阶段即永佃制，我们也可以说在定额地租与长期地租的基础上发展出了永佃制。在民国时期，从民国初年全国性的民商事调查中得知，无论持何种态度，各地区都有土地“一田二主”的相关记载，永佃制持续发展。到了解放以后，作为一种经营方式与地权制度的租佃制被完全取消了。随着土地改革的实现，农业的合作化模式转向为土地集体所有制与经营制，特别是由于政社合一化的公社体制的建立，不仅将土地所有权与使用权进行了统一，而且政府、官员也掌控了大部分土地的经营决策权。这样，农民作业的激励机制、劳动监督机制也就无法建立，造成了整个农业生产力的下降。在后来的改革开放中，国家土改方面实施了联产承包责任制，恢复了两权分离体制，促进农业生产。这种联产责任承包制度实际上就是一种“新永佃制”。

1.3永佃成因分析

就永佃制度产生原因，经济学家、历史学家、法学家可谓众说纷纭。其实，关于永佃制的产生，应该结合中国当时的政治、经济、文化与法律等大的背景下[2]，并从政府、地主与佃农这三方的行为方式来进行分析。作者认为，永佃完全是在中国当时高度集权的政治、高速发展的商品经济、宗法统治下的文化与日益加重的人口负担等共同交织、相互作用下所习惯内生的结果，并自发的生长起来的一种体制。

1.3.1背景与成因

首先，高压、局限性的封建皇权统治与农地产权制度的不合理；其次，农耕在技术方面的提高与商品经济的迅猛发展。第三，人地不合理的配置导致的压力。第四，永佃的形成也受到了传统文化的影响。最后，某些情况下，政治动荡也是促成永佃规模性发展的因素。

1.3.2永佃形成的博弈过程

地主、佃户及官府共同作用下形成了永佃制。

围绕着土地权利与义务，地主与佃户之间持续的进行博弈，除了外因影响着双方博弈策略的选择外，作为第三方官府的态度也起着影响的作用。可以说，各种力量之间相互的博弈产生出了均衡的结果，即永佃制度的生成。博弈的具体过程是指，地主与佃户在签订租约过程中的博弈，若在事后需改变租约中部分的约定，包括讨价还价、重新签订新合约、诉诸于官府甚至以暴力的方式解决等进行的博弈行为。在整个博弈过程当中，契约双方的关系既是对立又是合作的，其双方地位保持平等的。经理论分析与实践经验证明，这种合作的关系可以起到分工专业化的成效，增加土地的总产，契约双方都可得到帕累托改善。但谁所有增加出的产量利益，争夺的焦点问题由此产生了，这也成为了博弈核心内容，同时利益分配问题也是产生契约双方对立关系的重要因素。博弈在结果上，除了需要重新分配土地利益外，还往往会重新调整土地权利，这样一来，重新调整土地权利势必又会使土地的总产出增加。地主与佃户是契约博弈的主体，但在利益分配方面的博弈无果时，通常就会诉诸于第三方即官府，官府就在这个层面上与博弈产生了联系，同时博弈的过程也更加复杂化。

2.制度结构与经济功能

2.1结构与效应

在永佃制度下，土地所有权与租金收益权被地主所享有，地主不得增租夺佃；而佃农则享有长期的土地使用权，前提条件是不拖欠地租[3]。这样，两个独立的主体就分别具有所有权和使用权。在永佃制确立初期，通常情况下永佃权是不允许转让的，伴随着永佃制逐步深入的发展，佃农开始私下转让永佃权，而且这个情况日益普遍，这种情况在后来被地主当成一种惯例而默认接受。因此，佃农在土地上权利大大增加了，已经扩展到了拥有处置土地的权利，甚至还获取了对土地部分的所有权，“一田二主”局面逐渐形成了。同样的情况，若一地主以收获田租为目的，将在原地主处购买的永佃权转租于佃农，这样，就会形成“一田三主”的结构形态。

永佃制度的发展标志着封建土地产权关系的松解，也瓦解了旧封建制度下的传统土地所有制度。土地的产权被分为所有权与使用权两层，此两层产权之间相互独立，可以进行各自的自由买卖、继承、抵押等支配，其所有人的这样支配土地，对方是无权进行阻拦、干涉的。这种新型土地产权制度的作用下，地主与佃农之间的关系已由之前的地主租借土地于佃农耕种的租佃关系，过渡为平等的、独立经营的经济契约关系。同时，永佃制对地主与佃农产生了传统租佃制度无法比拟的经济效应。佃农实际上拥有了清晰且有保障的土地产权，佃农的积极性得到了一定程度上的激励，并刺激其在土地方面长期的投资与精耕细作，提高土地生产效率。

2.2经济功能

首先，能够使农田产权分配平均化；其次，因田皮在市场交易方面更灵活，手续更简便，佃农较之于地主更易进行农田的整合，这是永佃制两个重要的经济功能。

2.2.1均衡分配

永佃户已改无产农户而转为田产主人，可将其自由买卖、随时出售，换取现金或者遗赠等方式的支配。这样，在田皮市场上，农村的土地可以重新分配。值得一提的是，田皮占有者大部分是出于自行耕种为目的的中下农户，只有数量极少的田皮才会落入到以兼并为目的的人手中，因此土地分配的集中程度就降低了，分配的状况趋向于平均。

表1   长洲县璧字圩及广宇圩的永佃田地权分配

2.2.2整合农田

由于在宋代之前的土地经过了几百年自由买卖，到清代时，土地已变为零碎的小田块，这造成了农田配置的不合理，应将零碎田地整合化。多数田皮购买者的目的都是自己耕种，故更感到农田整合的重要性。在田皮的购买上，有着很多有利于自由买卖的因素：价格浮动大，市场活跃，购买者选择性大；较之于普通田地，交易手续便利，且无纳税手续；售出的田皮在12年之内不得赎回，保有稳定性高。总之，田皮的买卖简单便捷，这为佃户整合农田的效果奠定了良好的基础。

表2   广宇圩永佃户购入之田皮数量

3.永佃制度本质优势

3.1权能完整

在我国颁布的《土地承包法》中，虽然规定了承包农户对承包土地享有使用、流转及收益等重要的权利，但承包农户却只具有对承包经营土体的部分处置权，另外，没有任何明确的法律规定其合法继承人，享有农地继承权。还有，在承包经营权利抵押的问题方面，《担保法》中明文规定，不允许农民将土地承包经营权进行抵押，质押，而在新《物权法》中，对于这项也没有明确指出农民可以抵押农地承包经营权，其采取的是搁置态度。抵押权利的缺失，导致农民对于借贷投资农地方面的资金受到了限制，无法从银行获得贷款，土地的生产率降低。而在永佃制中，土地的权利被分割为所有权与使用权，双重权利彼此独立存在，互不干涉，这样的话，永佃权人在此物权的性质下享有完整的占有、收益与处置权。

3.2权能稳定

从法权的属性上来看，具有物权性质的永佃权较之债权性质的土地承包经营权，更具有稳定性的特点[4]。在土地承包经营权的合同形式约定下，合同约定或者行政文件规定了双方当事人权利与义务，合同到期后经谈判、协商，承包经营权可以再续，这说明承包经营的本质上为一种合同或者契约的关系，这种在发包与承包双方之间产生的关系，对于对抗第三人无效力。因此，这是属于带有债权性质的土地承包经营权。在2003年施行的《农村土地承包法》中，明确指出发包方在承包期限内，禁止以承包经营合同的形式篡改法定的内容，不允许以法定事由以外的任何理由调整承包土地，同时强制性规定承包土地的调整缘由与程序。这些规定仍然未明确表示承包经营权的物权性质，仅仅在一定的程度上对其物权性进行了肯定。而在双重权即所有权、使用权独立的永佃制度下，具有永佃权的农户可以将田面进行任意流转，而田底所有方无权进行干涉。因此，具有私产性质的永佃权，作为有益的物权明显带有更强抗拒第三方侵犯的法律意义。

3.3主体明晰

在土地承包经营制中，集体与农民是权利的主体。国内很多法律明文规定，农村土地是集体所有制，土地归集体所有。而对于“集体”的概念则含糊不清，法律用词则各不一致。如，《宪法》中笼统的界定为集体所有；而在《民法通则》中，乡（镇）、村为集体；《农村土地继承法》、《土地管理法》等法律中，又指出集体即乡（镇）、村或村内农业经济组织。这种政出多门、含糊不清的法文规定，其界定不清晰必然造成各概念下的“集体”权利的主体发生归属、利益的冲突，农民的权益也无法得到保障。而在永佃制中就不存在此类问题，权利的主体明确规定就是农地所有者与租佃人，概念清晰、不模糊。

4.制度缺陷分析

目前，以家庭联产为主的承包责任制是我国农村土地制度。虽然曾经在这种制度下产生出了突出的收益，但伴随着国民经济的发展与市场经济在体制方面的创新、改革以及当前农村经济的飞速发展，其缺陷与不足日益显现，下面本文就这几个问题进行阐述。

4.1权利主体不清晰

我国在农村土地的所有权主体归属上不清晰，既体现在不同法律制度规定的不统一与法律规定的模糊，也体现在实践中所出现的重叠与多样性。如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等，虽然规定了农村土地所有权主体是集体，但没有将“集体”的概念进行统一，概念模糊，容易混淆，也没有明确主体边界。

在现实中，“农民集体”的概念显得不具体，很抽象，是无法律人格意义的集合。由于具体的农民个体被抽象的“农民集体”所取代，从而导致农民个体在实践中，无法从真正意义上实现行使自己土地的权利。纵观目前国内农村的现实情况，随着政社合一体制的瓦解，大量地方农民的集体经济组织名存实亡甚至已经解体，然而作为国家机关的乡政府，是不可能成为集体土地的拥有者。同样的，作为村民自我服务、自我教育及自我管理的村民委员会，是群众性的自治组织，不在集体经济组织的范畴，也不能代表集体土地所有权的归属者。所以，农民集体所有中的“集体”，并没有在法律规定下找到一个实际行使的主体，这个主体实际上却处于一个无人所有的状态。然而，此时的乡政府，却可以集体所有权主体的名义，支配、使用土地，侵蚀农民的土地，损坏农民合法的土体财产权利，成为农村集体所有制度下实际的支配者与最大受益方。

4.2所有权不完整

集体所有制是国家宏观控制，并由集体承担控制结果的农村社会主义制度。这种特殊的制度，在安排上出现明显的缺陷，造成集体所有产权严重残缺、不完整。

4.2.1使用权残缺

根据《土地管理法》中第六十三条的规定，明确指出不得将农民集体所有土地进行任意的转让、出让或用于非农建设的租赁。这样的法文规定严格的限制了农用土地只能进行农用作业，不能够进行非农使用，导致集体所有土地在使用权上受到了严格的局限。

4.2.2收益权不完整

根据《土地管理法》的相关规定，国家有权依法对集体所有土地在满足公共利益的需求下实行征用。但是，国家在征用后的补偿方面，并不是按照市场的交换价值进行赔付的，而是按被征用土地原用途给予适当补偿，这样以来，国家就可以凭借权力，从农民手上低阶获取土地使用权后高价转出，由此赚的巨额的差价。因此，各地政府从农民手上“圈地”的现象频频发生。农民的收益无法得到保障。

4.2.3处分权不完整

法律规定集体所有的土地唯有经过政府征用或征收后才能够出让、转让，集体、个人不得擅自交易、抵押、转让农地。因此，农地一级市场实际上被国家垄断，集体土地所有者在实际中缺失对土地的处分权。

4.3土地承包权不完整

4.3.1无明确土地承包权

若单从表面上来判断，农民集体拥有农地所有权，农户家庭拥有承包经营权，但是农民必须签订承包合同，并需经双方约定后才可取的土地承包经营权，这样致使土地承包经营权具有不确定性。因此，常会出现各级地方政府凭借其公权，非法转让、无偿收回、肆意出租农民承包的土地、干涉农民承包经营权等的不良现象。

4.3.2土地承包权波动性大

无论是任何社、区的农民，都可凭借其集体成员特有身份享有土地承包经营权，且社、区土地应该随人口变化而进行相应阶段性的调整。国家自实行家庭联产承包后，65.2%的村庄与农户进行了土地调整，农民承包土地平均被调整3.01次。因此出现了一些矛盾的现象，大部分地方被迫在有限土地条件下，随人口的变化而重新分配与调整土地，而中央却一直在讲三十年不变承包期限。这种周期性的调整导致农民在对土地经营的预期方面无法长期、稳定规划，阻碍农民的长期投资，无法有效避免掠夺式经营土地的局面出现。

4.4权责混乱

目前，国内的农村土地产权权责很混乱。首先，作为农地所有者的“集体”，缺乏对土地在使用上有效的管理与监督形式。另外，法律上也没有明确规定土地承包者所具有的权利和应尽的义务。乡、村级干部很有可能凭借其公权，在缺乏明确规定土地所有与承包经营的内容与界限等情况下，侵蚀、损坏农民的承包经营权。

5.设计实行国有永佃制度的思考

目前，作者对国内农村土地产权制度，在理论与实践中进行进一步的分析，认为国有永佃制是中国土地产权制度改革的合理方向。在集体承包经营制中所出现的诸多缺陷中，如权利主体的缺乏、使用权残缺、经营权残缺等所构成的集体，实际上仅是一个虚置的主体，只有将产权的主体进行剥离，减少农地制变革中出现的利益冲突，建立完善农地国有永佃制，才能保障农民的切身利益，推进农村土地使用效率，提高土地生产率，促进经济的发展。

5.1国有永佃制概述

国家与农民是国有永佃制的权利主体，国家拥有农地所有权，农地永佃权归农民。将具有物权性质的两者进行物权化的保护，双方互不干涉、独立存在。农民行使永佃权，政府、集体不得干预，不得在不属于法定义务的范畴设定其他义务。建立起非单纯的双重土地产权制度，既不是完全化的公有，也非完全化的私有，它既肯定国家土地公有性，又承认了农民永佃的私有性。

5.2设计实行方案思考

5.2.1农地用途与使用期限

永佃权客体是包括耕地、草地、林地等一切的农用土地。其客体必须行使农业用途，不得擅自将其更改为非农业用途。关于永佃制中农地租佃的期限方面，为了激励农民的生产，可将其设定为长期或无限期。过短的农地使用期，会给农民心理带来使用土地的不稳定感，造成安全感降低，使农民在农地生产与财产积累方面的积极性下降，抑制其农作的冲劲，导致短期行为的产生。

5.2.2永佃权的取得与转移

对于已经具有土地承包经营权，并超过一定年限的农户，国家可以赋予其永佃权，并予以公示。在相关的管理上，实施无论人口如何变化土地都固定不变的分配政策。相关部门应予以对土地信息进行登记，并将地权信息进行公之于众，实行物权保护。登记时，应明确主体的各项权利与义务，登记过后，即可以对抗来自其他主体的所有非法干预。若是需要受到法律的保护，那么通过继承方式获得的永佃权就必须要进行重新登记。永佃权的优势，是使农民取得了完整的所有权，收益与处分权。若经流转手续所取得的永佃权，农民不得私自将农地的用途改为非农用，并还应承担保护耕地义务。

5.2.3永佃权的灭失

灭失农民永佃权的情况可以是如下几点。一是农民转农村户口为城市户口或弃耕年限超过规定期限时，永佃权将自动丧失，国家收回土地使用权；二是若永佃权持有人将土地农业用途擅自进行变更或者有违反相关土地使用的其他规定时，永佃权灭失；最后，国家依法征地以满足公益事业的需要时，永佃权灭失。

5.3实施策略

5.3.1构建二级永佃交易市场

随着永佃制的实施，满足了在民间原本就存在的土地流转需要，掀起了汹涌的农地流转的浪潮[5]。作者建议可以构建一个二级永佃权的市场，在此市场下，各经济主体可以进行自由的买卖、租赁等交易，推进着土地的合理配置，资源有效的利用。国家可对进入二级永佃权市场的初始永佃权，征收适当的交易财产税，同时，国家也可酌情考虑征收适当的二级永佃权市场交易流转税。对于促进土地的流转交易行为，国家应鼓励其农地规模化经营，并给与其适当的税收优惠政策。同时，为了保障经济主体的合法权益，规范二级永佃权交易市场，促进交易市场的良性发展，政府应尽快出台相应的法律法规进行管理约束。

5.3.2完善保障制度

农民均可能出让其所拥有的永佃权以满足不同的需求。作者建议，农民只有将农村户口强制性的变更为城镇户口后，才能进行永佃权的交易。将农民的社会保障账户纳入到城市社会保障体系中，并将其永佃权转让费按照一定比例的金额强制性的注入到社保账户中去，用以购买该年龄最低层次的社会保险，并在今后逐年进行扣除相应的社会保险金，否则其产权转让登记手续将不予受理。当然，农民也可自行选择购买社会保险的金额高低、层次水平，并在扣除完社保账户资金后持续的进行缴纳保险金。

5.3.3保障农村新生人口永佃权

由于永佃权具有物权的性质，所以农村新生儿一出生就丧失了土地永佃权，所以应该考虑设计出一套制度以保障农村新生儿农地永佃权的持有。选择耕种土地成年人口，可到二级永佃市场进行永佃权的交易，国家可从专项资金中抽出相当于一个成年人在二级永佃权市场购买到适合其耕种土地数量的资金予以补贴，当然这个可以因地制宜，根据不同的地区制定出适宜的地区规则。政府也可对选择变更为城市户口的新生人口进行在社会保险上一定年限的资金补助。补贴的专项资金除开永佃权交易中的流转税，还应包括国家给与的适当财政支持。

6.结束语

永佃制度是在租佃制度下长期发展所形成的产物。这种制度是一种有益于社会的土地产权制度，它的优点在于既能满足地主获得稳定租金收入，减少了交易的成本，又利于佃农长期稳定的投资与精耕细作其具有永佃权的土地，增加了土地的总产量。永佃制，虽然是封建社会制度下的产物，但深度分析其产权结构、经济效应与经济功能，相对于目前我国现有的土地产权制度的种种缺陷来说，具有制度上本质的优势，其产权结构与演化路径对我国现阶段农村土地产权制度的发展与改革具有重要的启示。所以，建立科学、合理的“国有永佃制”，对于在现代的农地产权制度下，进行有效的利用土地资源、促进我国农村经济可持续发展，有非常深远的意义。

【参考文献】

[1]赵冈,陈钟毅.中国土地制度史[M].北京：新星出版社,2006：116—314.

[2]史尚宽.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社,2000：206.

[3]李文治.中国地主制经济论：封建土地关系发展与变化[M].北京：中国社会科学出版社,2005：438—441.

[4]子良.永佃权的历史考察及其当代价值[J].现代法学,2002(2)：69.

[5]爱华,胡敏华.我国农村土地制度的创新：集体所有制下的永佃制[J].黑龙江对外经贸,2009(5)：73.

学校要求3月31日前交齐所有材料。时间比较紧，请加紧修改。  2012.03.15