中国民间金融及其改革的法律思考-经济论文

　　一、民间金融的产生原因

　　目前我国学界多数认同将民间金融定义为在国家金融体系外运行的金融活动的统称。姜旭朝在《中国民间金融研究》一书中曾这样定义，“民间金融，就是为民间经济融通资金的所有非公有制经济成分的资金运动，”[1]这反映了早期我国学者是按照所有制对金融体制进行划分的。此后，逐渐发展出了按照金融活动是否纳入国建监管体系的界定方法。应该说，目前这种以是否纳入国家监管体系来区分民间金融和“正规金融”的方法是比较合理的，这与国外学者对民间金融的定义具有一致性。国外学者通常将没有被中央银行监管当局所控制的金融活动称为民间金融，即informal finance（非正规金融）。其主要形式包括民间自由借贷、企业社会集资、天使融资市场等，也就是说，民间借贷只是民间金融的一种形式，而且在我国是比较常见的形式。

　　在发达国家，金融市场比较完善，正规金融占据主导地位，但民间金融仍是满足不同社会需求和促进国家发展所不可或缺的。[3]因为民间金融作为正规金融的补充，可以满足农村或中小企业等难以从正规金融筹资的社会组织的需求。而在发展中国家，正规金融垄断几乎成为共同的问题，而垄断又进一步导致整体金融效率低下，中小企业难以从正规金融渠道融资，在资金紧张的情势之下，他们不得不向民间金融求助，这无疑成为民间金融产生和发展的有利条件。如果说，在金融市场完善的发达国家，民间金融只是作为正规金融的有力补充的话，在发展中国家，民进金融则更带有一种无奈之下产生的被动色彩。发展中国家缺乏金融市场，“非市场制度”（nonmarket institutions）成为消解正规金融体制中累积的风险和缓解融资困难的重要工具。根据一些学者的调查结果，在乌干达和印度，非正规金融是非正规部门的企业所需资金的主要来源。在津巴布韦，90%以上的非正规部门的企业得不到任何银行服务。而在我国，中金公司在2011年9月末发布的《中国民间借贷分析》研究报告中估算，至2011年中期，中国民间借贷余额达3.8万亿元，同比增长38％，占中国影子银行体系总规模约33％，相当于银行总贷款的7％，温州当地的民间借贷余额则为1100亿元。只是民间借贷的数据，就显示出了中国民间融资规模的巨大，同时也说明了中国民营企业，特别是小微企业资金的巨大缺口。

　　二、中国民间金融的发展现状及法律规制

　　鉴于民间金融活动的方式和内容之繁杂，而在我国，又以民间借贷最为突出和最具有代表性，此处笔者仅以民间借贷的情况作为讨论对象，将目前我国的民间借贷活动划分为两类，即有组织的民间借贷和无组织的民间借贷。有组织的民间借贷，主要是指金融机构发放贷款以外的有固定组织形式的借贷活动，如小额贷款公司、典当行、融资性担保公司等进行的借贷活动。狭义的民间借贷，即放贷机构以外的企业与企业之间、企业与个人之间以及个人与个人之间的借贷活动。由于相关法律法规的缺失，这两类借贷活动都游离于监管者的视野之外，并在一定程度上形成了风险。

　　我国现行法律对民间借贷活动的规定比较有限，涵盖的范围小和规定不明确是两个主要的问题，并且为监管、规制以及争议解决过程都造成了障碍。现行法律关于民间借贷活动确立的一项基本原则就是《民法通则》第90条规定的“合法的借贷关系受法律保护”。作为一条原则性规定，该条对民间借贷的合法性给出了一个概括性的结论，即首先要判断借贷关系是否合法。对于民间借贷，不论是有组织的还是无组织的，只要是合法的，就应当受到法律保护。这不免又抛出一个问题，如何判断一个借贷关系是否合法？这是《民法通则》留下的一个空白，也是我国法律在规范民间借贷方面缺位的一种体现。尽管如此，还是可以看出，我国法律对于民间借贷的基本态度还是包容的，并没有明确禁止。

　　最高人民法院于1991年颁布的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第一条规定，“公民之间的借贷纠纷，公民与法人之间的借贷纠纷以及公民与其他组织之间的借贷纠纷，应作为借贷案件受理”，明确了借贷案件的受理范围。第六条“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护”，对于民间借贷的利率规定了一个上限，对于超出上限的利息部分不予保护，这从一定程度上起到了对民间借贷进行规范的作用。对于利息超出银行同类贷款利率四倍的部分究竟该如何认定，之前一直有过不少争论。笔者认为，超过银行同类贷款利率四倍的利息，不应认定为违法，而只是不予保护。如果借方同意偿还，或者实际已经清偿，就不能以该超出银行同类贷款利率四倍的利息部分违法为由而请求出借人返还。但是，如果借方不同意偿还而将纠纷诉至法院，那么法院对超出银行同类贷款利率四倍的利息部分不予支持。该意见第十一条“出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护”，明确规定了借款用途合法性的要求，这一条在世界各国立法上均有所体现，也就是说，民间借贷活动所筹集资金禁止用于从事违法活动。对于借款用于违法活动的，不但其借贷关系不受法律保护，而且可能会触犯刑法。

　　在有组织化的民间借贷层面，目前的规范性文件主要是2008年银监会和中国人民银行发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》。其中明确规定了小额贷款公司的性质，即“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，对于小额贷款公司及其股东的法律责任，也作出了相应规定，“小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉”，“小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任”。关于小额贷款公司的设立批准程序，“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料”，这也就说明了小额贷款公司并不是金融机构，因为其设立程序相对简单，且不以获得金融牌照为前提。小额贷款公司与银行的另一个显著区别在于其不能吸收社会公众存款，“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”，这在一定程度上控制了小额贷款公司运营风险的社会影响，也为其操作的灵活性、放贷对象的多样性提供了可能。尽管此指导意见对于小贷公司的设立、经营等方面都作了具体规定，但是对于小额贷款公司的借贷行为及争议解决都没有做出规定。因此，对于小贷公司、典当行等机构的借贷活动，应认定为民事行为为宜，参照《民法通则》和最高法院的相关司法解释处理。

　　三、中国民间金融改革的方向

　　由于我国正处于经济高速发展的时期，民营企业对于自身成长的要求、民间资本对于投资回报的追逐、传统金融对小微企业的忽略，都决定了在这一特殊时刻，我国的金融体系将可能会面临来自于民间融资秩序混乱的巨大风险，而监管者也将被赋予新的课题。中国金融改革依然任重道远。

　　第一，直接融资与间接融资相结合，充分发挥直接融资的优势，扩大资金来源。比如加快发展债券市场，促进小微企业通过债券市场进行直接融资。对于符合条件的、效益较好的小微企业，可以由政府帮助其寻找第三方提供担保，在债券市场进行融资。温州金融综合改革十二项任务中也提到要“积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。”

　　第二，加快金融机构改革，有限度的放宽金融行业准入标准。扩大民间资金进入正规金融体系的渠道，充分利用社会闲散资金，并将民间金融置于监管的范围之内。对农村金融合作机构进行股份制改造，引入民间资本参股。在适当时候，允许地方符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行。

　　第三，推进和深化金融创新，包括金融产品、金融服务、金融机构组织形式的创新。在金融产品方面，应当推出一些支持三农的产品，使农村、农业发展享受到政策福利。在金融服务方面，正规金融应当加强对小微企业的支持力度，在国有银行和股份制银行设立小企业信贷专营机构，为小微企业贷款提供快捷通道。就金融机构组织形式方面，应当加快发展新型金融机构，如村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等。

　　第四，加强监管，加快存款保险制度和银行业破产条例的制定。完善金融监管体系，进一步明确的划分中央和地方的监管职责，防止出现监管漏洞和监管真空，防范系统性风险和非系统性风险。同时，应当加快建立存款保险制度和银行破产退出机制，提高应对金融风险的能力，并使得金融消费者利益得到切实保护。

　　四、结语

　　民间金融的法律规制是伴随经济发展和金融创新的必然课题。温州金融综合改革措施为全面进行金融改革拉开了序幕，也提供了借鉴。在实现了加入商品贸易全球化之后，中国走向世界的下一步必然是积极参与到金融全球化中，金融创新和金融改革显得至关重要。法律作为行为导向的标杆，也将在金融改革和规范民间金融的进程中发挥不可或缺的作用。

文章来源于《时代金融》杂志2012年第23期