现阶段经济社会体制改革的重点——河北经贸大学学报

 如上文所述，和谐社会并不是一个没有矛盾的社会。所谓和谐，并不是指没有矛盾，而是矛盾比较缓和，矛盾中对立双方的关系比较协调，彼此可以共容甚至相互促进，也就是具有一种自动调节和自我协调能力的经济社会结构，因此不会产生激烈冲突甚至对抗。构建社会主义和谐社会，不仅要针对影响社会稳定的具体现象，从收入分配政策和财政支出方面做出适当的调整，更主要的是要抓住经济社会中的主要矛盾，对相关的制度和体制进行改革，对社会的经济权利结构加以适当的调整，从制度基础上构建一个具有自我调节能力的矛盾比较缓和协调的经济社会结构。也就是说，社会主义和谐社会的构建必须通过改革和依靠改革来实现。
为构建社会主义和谐社会和促进我国市场经济的和谐发展，就需要针对现阶段中国经济社会四个方面的主要矛盾，或者简要概括的官民矛盾、劳资矛盾和城乡矛盾三大矛盾，加快经济社会相关领域的改革。上一节的分析已经指出，政府职能错位、行为不当和不作为，是当前各种社会矛盾尖锐乃至激化的一个主要原因，是构建社会主义和谐社会和社会主义市场经济和谐发展亟待解决的核心问题。这一矛盾的根本解决有赖于政治体制的改革。因为只有通过政治体制改革形成对政府有效约束的权力结构，才能真正矫正政府的不当行为，使其职能归位。
但是目前在体制内缺乏推动政治体制改革的动力，在政治体制改革还没有实质性推进的情况下，是否能够通过其他改革措施来缓解当前社会经济中的深刻矛盾呢？我们认为，通过行政体制、财政体制、国有企业和国有资产管理体制以及土地制度等领域的改革，能够对政府行为产生较大的影响，在一定程度上纠正和促进政府职能转变，从而使社会经济中的主要矛盾得到较大程度的缓解和改善。因此，针对以上三大矛盾，我们建议当前主要抓住以下七个领域作为改革的重点：一是以职能分工为突破口，以政绩考核改革为中心，推动政府职能转变；二是以构建公共财政体制为目标，推动财政体制改革和转型；三是改革土地征收征用制度，推进城乡土地产权制度和管理体制改革；四是以提高全民福利的功能定位为指导思想，推进国有资产管理体制改革和深化国有企业改革；五是以工资集体协商和工资支付保障为核心，构建和谐劳资关系；六是以西部地区作为户籍制度改革的先行示范区和突破口，加快城乡二元经济社会结构的转换和融合；七是构建覆盖城乡全社会的社会保障体制，实现基本公共服务均等化。
其中行政体制改革应当以职能分工为突破口，以政绩考核改革为中心，推动政府职能转变。自从20世纪70年代末的改革开放以来，中国政府间实行的是经济分权、政治集权的体制，并且逐渐形成了一套以领导干部任期目标责任制为核心的管理和考核体系。{12}在这一行政管理方式下，政府将总的任务目标分解细化成一系列具有可操作性、可观察性和可比性的具体指标，将这些指标按照一定的方式分配给本级政府所属各部门和下级政府，并以此作为行政管理和政绩考核的依据。由于对指标完成情况的考核评价以及相应的奖惩就成了政府官员的激励机制，因此，政绩考核指标就成了引导各级政府及其官员行为方式的“牛鼻子”。这种以目标责任制为中心的政府管理体制，一方面有利于政令畅通，保证了中央的意志和各项政策一直可以有效地贯彻到基层政府及其所属各机构；但是另一方面，在所有政府工作都由所谓第一把手负总责的“一元化”的领导方式下，各级政府主官所关注的主要目标如经济增长就成了各级政府所有部门和机构的压倒一切的中心任务，由此形成的地方政府行为企业化和GDP崇拜是造成政府职能错位和行为偏差的一个主要原因。政府作为社会管理者和公共产品的提供者具有多方面的职能目标，特别是广泛的社会福利目标，决不能像企业一样不顾一切地只追求经济利益。政府内部设置各种不同的职能机构，虽有借助组织内部专业化分工的优势提高政府行政效率的作用，但主要的是适应政府多元化的职能各司其职的需要。因此，改革自文化大革命期间形成的一直以来政府内部由所谓第一把手“一元化”的集中领导方式，强调政府部门之间的专业化职能分工，分别设立适应不同部门各自职能特点的考核评价指标体系，对于扭转政府职能错位，防止将其职能目标“单打一”，改变政府行为中的运动式的工作方式将会起到非常良好的作用。
财政作为政府的血脉决定着政府的规模，也在很大程度上决定着政府的行为能力，从而在很大程度上决定着政府的职能和行为方式。公共财政是现代民主宪政国家的重要基础，也是我国构建社会主义和谐社会的重要基础。就中国现阶段来说，构建公共财政主要包括三个方面的重要内容：一是统一预算，二是财政收支公开化，三是财政收支规范化和法制化。具体来讲，首先是通过改革将各级政府的各种财政收支，包括预算内收支、预算外收支和非规范收支全部纳入本级财政预算，实现全部财政收支的统一预算管理；其次是各级政府及其部门机构都要在每个财政年度内定期公布其财政预算和执行报告；再次是各级人大对于财政预算的审查要专职化，即由各级人大内的专门委员会或职能小组对财政预算和执行情况进行专职审查。建立公共财政的目的是要通过打破财政工作的封闭性和神秘性，使财政真正为全社会的利益服务，接受社会的监督。惟其如此，才能真正做到“权为民所赋，权为民所用”。{13}因此，随着财政体制的改革和公共财政体制的逐步建立，政府职能的转变和行为方式的扭转也就会水到渠成。诚然，这需要一个较长的改革过程，不可能一蹴而就，但是这个方向是必须明确和坚持的，改革的态度必须坚定，不能动摇。
国有资产管理体制改革首先需要对国有资产的功能有一个正确的定位，这就是要以服务于全民福利水平的提高为目标，而不能是单纯的保值增值，如果背离了全民福利这个根本目标，国有资产的保值增值也就失去了存在的意义。国有资产改革的方向应当是价值化、资本化和社会化。现代市场经济中的产权价值只有在开放和流动的情况下才能实现保值增值。国有资产要保值增值，提高资源配置效率，就要改变以具体的微观企业为直接管理对象的做法，对国有资产实行价值化和资本化管理，使国有资产在整个市场和社会中流动起来。实现了政企分开和政资分开的国有资产可以采取政府基金和公共基金的形式进行运作。为了真正实现国有资产增进全民福利的目标，做到政企分开和政资分开，不对市场产生扭曲作用，促进社会主义市场经济和谐发展，国有资产管理机构不应当作为政府下属单位设在政府之内，而应当直接向各级人民代表大会负责。构建协调发展的社会主义市场经济体制，建立统一、开放、竞争、有序的市场经济体系，就要改革和破除企业的等级身份制度，对所有企业一视同仁，消除按所有制实行差别管理和等级歧视的政策。我国市场体系结构扭曲、市场制度不完善、市场经济体制长期不能健全、健康发展的一个重要原因，是按照所有制的不同性质给公有私有、国有非国有予不同的待遇，实行分类管理和国有企业特别是央企的行政垄断地位。这就需要对国有企业进行改革，让国有企业和其他各类企业一样进入市场，在平等条件下开展竞争，提高自己的生存能力，为社会做出更大贡献，而不是依靠垄断特权和行政保护生存和谋利，国家要按照产业发展战略和社会道德规范的要求进行市场规治。也只有这样才能真正实现政企分开、政资分开。
城乡矛盾是城乡经济社会发展不平衡的产物。中国在计划经济体制下建立起来的户籍制度和土地制度则使城乡差距进一步扩大，城乡矛盾进一步加剧恶化。自20世纪70年代末开始的经济体制改革始终没有触及城乡分割的二元土地制度，由于农民土地产权的价值被严重压低，一方面农民缺乏保护耕地的积极性；另一方面政府既可以从农村低价征地，在城市土地市场上又是一级市场的垄断供给者，可以卖出垄断高价，正是这种巨大的制度租金诱导出了地方政府的土地财政和疯狂圈地的掠夺行为。改革现行的土地制度，打通城乡土地流通的通道，就从制度层面上挖掉了城乡矛盾对立的一个最主要的经济根源。
中国计划经济时期建立的现行户籍管理制度，以农业和非农业户口的严格区分为特征，是一种歧视性的城乡隔离制度。与西方目前的户籍制不同，它主要不是履行人口登记和统计等管理职能，而是发挥资源配置的职能，成为人们获取资源的重要依据。户籍实质上就是对稀缺资源进行配置的一组权利。从马克思主义人的解放和自由发展的目标来看，这不仅又倒退到了革命的起点，而且退得更远，似乎又重新回到了皇权制度下编户齐民、职业世袭和等级身份的专制时代。体制转型和市场经济的发展，进一步放大了户籍制在效率和公平方面的矛盾，加深了城乡和地区之间社会经济的冲突。随着改革开放以来经济高速增长，中国已经彻底告别了消费品的严重短缺，代之出现的是生产过剩和消费需求不足的问题，农民工已经超过了2亿，以户籍为依据来分配消费品和限制居民流动的必要性早已不复存在，户籍制度的全面改革已经提上了议事日程。概括起来，户籍制度改革的目标是要适应市场经济发展和社会现代化的需要，建立以人为中心、迁徙自由为基础、职能单一、城乡统一的人口管理模式。由于户籍制的长期存在，客观上维持并促进了城乡、城城、东中西部等地区之间的经济落差，减轻了人口流动对城市发展的冲击。在这种落差还较大的情况下，户籍制度对于社会经济的稳定仍然具有重要作用，因此改革需要一个分阶段、分层次的渐进过程。影响户籍制度改革不能整齐划一的主要原因是地区之间公共品供给能力的差别。为此建议，第一，由中央确定改革方向和目标，分层次推进改革。按公共品供求状况把全国城乡分为几个等级，首先取消同等级城市之间人口流动限制，逐渐缩小不同等级城市之间的限制。第二，选择西部城市率先重点突破。西部地区中心城市比东部经济发达地区中心城市对人口的吸引力要小，户籍改革面临的增加公共品供给的压力也较小，改革易于取得成功；西部地区率先放开户籍限制也有利于减轻对东部中心城市人口流入的压力，从而使整个改革过程更加平稳有序。{14}
劳资关系是劳动者与资本或雇主之间的契约，二者之间的利益关系和矛盾主要围绕着工资水平和劳动条件展开。从宏观角度来看，工资水平关系到国民收入分配和社会贫富差距，关系到社会的总体消费能力和经济增长的动力，因此关系到国民经济是否能够协调运转和社会的和谐稳定。广泛发展劳动者自己的工会组织，提高劳动力市场的组织化程度，以集体协商为主来谈判确定工资水平，是建立和谐劳资关系的主要途径。政府的主要任务应当是构建劳资双方合作和劳资关系协调的制度框架，实行劳动合同法和执行最低工资制度就是其中最基本的制度安排。2011年将恶意欠薪纳入刑法为依靠法律制度保障工资支付开了一个好头。应当加强劳动监察和劳动执法，实行劳动监察员制度，建议在劳动密集型行业和高危险、高污染以及入户工作等劳动者特别容易受到伤害的行业，派驻劳动监察员或者进行巡视，彻底杜绝血汗工厂现象。另一方面通过规范和健全市场秩序，降低物流成本、减负减税等措施改善企业经营环境，减轻企业负担，特别是减轻小微企业负担，就能有效地增强社会经济活力，扩大就业。
社会保障制度既是现代文明的一个主要标志，也是社会利益矛盾的“减压阀”，建立覆盖城乡全社会的社会保障制度就是为社会编织一张“安全网”。中国作为发展中国家，目前正在建立的覆盖城乡全社会的社会保障体系，还只能是低水平的，今后的任务是逐步提高社会保障统筹的层次，逐步缩小地区差距，并随着经济社会的发展逐步提高保障和福利水平。社会福利具有一定的刚性，自2007年美国次贷危机爆发以来频繁发作的欧债危机，充分暴露了西方福利国家制度存在的局限性，反映出经过半个多世纪之后它已难以为继的事实。尽管中国才开始建立的社会保障体系还远未完善，离西方国家那种福利优厚和保障过度的程度还相差很远，但是在制度建立之初就应当未雨绸缪，从制度机制上使社会福利和保障水平具有一定的弹性，能够随着经济社会发展和通货膨胀水平以及国家财政状况作出相应的调整。在一个实现了工业化的现代社会里，只要拥有了一套比较完善的社会保障体系，又有能够有效贯彻执行的最低工资制度，社会的贫富差距就不可能发展到失控的地步，社会的长治久安与和谐发展也就有了最基本的经济保障。
注释：
①毛泽东说：“抓住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”（毛泽东，1937）反过来说，如果找错了主要矛盾，就可能带来混乱和灾难。
②库兹涅茨、钱纳里（Hollis B. Chenery）、筱原三代平（しのはら みよへい）都曾对经济起飞阶段经济增长和结构变动的关系作过系统研究。
③黄燕等人认为，目前在全国都出现了地方政府从经营城市向经营管制转向的趋势。所谓经营管制，是指政府不仅放大、用足、用活管制权利，而且不断地创新管制，制造一些管制内容和管制项目，以谋取自己的经济利益的行为（黄燕等，2007）。
④见《瞭望东方周刊》（2010年1月26日）记者对国家行政学院公共行政教研室主任竹立家的采访。
⑤2008年《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》相继施行之后，随着立法对劳动者保护力度逐渐加大，劳动者运用法律维护自身权益的意识越来越强，劳动争议案件近年来呈现爆发式增长。全国法院2008年一审劳动争议案件收案29.55万件，较2007年增长95.3%；2009年收案31.86万件，同比增长7.82%；2010年1月至8月新收20.74万件。
⑥2004年，中共中央通过“一号文件”的形式，宣布用五年的时间逐步取消农业税，取消烟叶以外的农林特产税。江苏、浙江、河南、广东等省先后宣布将于2005年免除农业税。到2005年，全国免征农业税的省份已达28个，其余河北、山东、云南三省也有相当比例的县（市）免征农业税。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税。
⑦中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001—2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。当前，中国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。
⑧其中外出就业1.53亿人，本地非农就业0.89亿人。
⑨第五次全国人口普查数据，全国14岁以下流动儿童1 980万人，其中农村户籍儿童占74%，即1 460万人。另据2007年世界银行—教育部“农民工义务教育项目”研究数据显示，截至2005年，中国0～14岁流动儿童已达1 941万人；全家一起流动的有1 470万人，占流动儿童总数的75.75%；其中全家流动的农村流动儿童956万人，占流动儿童总数49.25%。
⑩2003年国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城农民子女义务教育工作意见的通知》，提出“两为主”的原则要求，即以流入地为主负责农民工子女的教育工作；以全日制中小学为主，接收农民工子女入学。
{11}2008年7月30日，国务院常务会议决定从当年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费。国务院文件要求，对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，在公办学校就读的，免除学杂费，不收借读费；在接受政府委托、承担义务教育办学任务的民办义务教育学校就读的进城务工人员随迁子女，按照和公办学校学生一样的标准享受免除学杂费政策。
{12}目前目标责任制已经在中国上至国务院下至乡镇一级政府的各级政府机构中得到普遍推行。例如，国务院在“关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知”中，将“十一五”规划的目标进行分解，并确定为约束性指标和主要任务与项目，将各指标具体分解到各部委。要求这些指标突出重点任务和重点目标，要求进一步分解落实到省、地乃至县级政府，并将目标和责任分解落实到具体的责任主体。见国发〔2006〕29号。文献来源：http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32732.html。
{13}2010年9月1日，中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长习近平出席中央党校2010年秋季学期开学典礼的讲话中指出：“权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用”。
{14}重庆市率先进行了省级范围的户籍制度改革试验，但是，重庆改革是以利用甚至强化附着在户籍上的城乡差别的方式，用“政府之手”将农民转移进城。重庆市2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后便开始探索改革城乡二元户籍制度的途径，并在区县层面上展开试点，2010年7月25日重庆市政府颁发了统筹城乡户籍制度改革的四份文件，于8月15日全面启动了户籍制度改革。重庆此次改革并没有将着力点放在消除附着于户籍上的城乡利益差别上，而是在继续以城乡户籍界分城乡利益差别的前提下，集中将一批符合条件的已在事实上进城的农民由农村户口转为城市户口。为了吸引符合条件的农民自愿转移，甚至需要进一步突出城镇户口相对于农村户口的利益优势（主要是社会保障和教育资源优势），以便使农民愿意放弃宅基地和承包地。不难推断，这种户改的直接后果是，城乡隔阂不仅没有消除，反而更加巩固，实现公民自由迁徙的改革目标更加难以实现。（黄志亮、刘昌用，2011）