中美反垄断执法机构设置比较研究

美国联邦贸易委员会随着1914年《联邦贸易委员会法》的颁布而成立。委员会有5名委员，由总统提名，国会批准。在这5名委员中，属于同一个政党的委员人数不得超过3名，委员任期为7年，可以连任。委员可由总统免职，但必须有法定事由。联邦贸易委员会不附属于任何部门，其工作受众议院和参议院下设的商业委员会的监督。委员会设6个办公室、3个局和7个地区办公室。与反托拉斯局一样，联邦贸易委员会的工作人员主要由律师组成，并包括部分经济学家。联邦委员会具有准司法权，有权作出行政裁决，当事人如对其裁决不服可向联邦上诉法院提起上诉。此外，联邦贸易委员会可以对一些违反反托拉斯法的行为提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼。
由于这两个反垄断执法机构是并行的，因此两者的管辖权必然会有重合之处，由此带来的摩擦和矛盾也不可避免。为了减少摩擦，1948年司法部与联邦贸易委员会达成了一个备忘录，即在一方启动反托拉斯调查之前，需通告另一方，以达到避免发生管辖权冲突的目的。
一、我国反垄断执法机构
根据我国《反垄断法》第九条和第十条的规定，结合我国反垄断执法的实际情况来看，我国反垄断执法机构目前实行的是双重、多机构执法模式。依据《反垄断法》的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，也就是说，反垄断委员会属于国务院的议事协调机构，而反垄断执法工作则由商务部、国家工商总局和国家发改委承担。
国务院反垄断委员会的主要职责为：研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作等。
商务部内部负责反垄断执法的部门是其下属的反垄断局，其下设六个处，分别为：竞争政策处、综合处、调查一处、调查二处、经济分析处和监察执法处。商务部反垄断局职能为：依法对经营者集中行为进行反垄断审查；指导我国企业在国外的反垄断应诉工作；开展多边竞争政策国际交流与合作。其享有反垄断执法权的主要依据是2006年以商务部为首的六部委共同发布的《外国投资者并购境内企业的规定》。根据该规定的第十条，商务部对外资并购境内企业享有审查权，包括反垄断审查权。
国家工商总局内部负责反垄断执法的部门是其下属的反垄断与反不正当竞争执法局，其下设综合处、反不正当竞争处、反垄断法律指导处、反垄断执法出、案件督查协调处。反垄断与反不正当竞争执法局的主要工作为：拟定有关反垄断、反不正当竞争的具体措施、办法并组织实施；查处全国范围内涉及垄断协议（价格垄断协议除外）及滥用市场支配地位行为案件，制止滥用行政权力排除限制竞争行为，负责上述反垄断大要案件查处的组织协调工作，参与经营者集中行为的反垄断审查；对大要案件和典型案件进行督查。国家工商总局享有反垄断执法权的依据是1993年颁布的《反不正当竞争法》，该法包含禁止垄断行为的规定。
国家发改委内部负责反垄断执法的部门是其下属的价格监督检查与反垄断局（原为价格监督检查司，2011年7月27日更名），该局将设三个专门从事反价格垄断的处室。价格监督检查与反垄断局的主要职责是负责反价格垄断执法工作，调查、认定和处理重大价格垄断行为和案件。国家发改委享有反垄断执法权的依据是1997年颁布的《价格法》，此外，国家发改委2003年发布了《制止价格垄断行为暂行规定》，依法查处串通价格的行为。
除以上三家反垄断执法机构外，我国《反垄断法》第十条第二款规定：国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。也就是说，省、自治区、直辖市人民政府的相关机构虽没有执行反垄断法的职责，但它们可以在国务院反垄断执法机构授权的范围内执行反垄断法。
二、美国反垄断执法机构设置对我国的启示
从上文可以看到，我国反垄断执法机构存在多头执法的问题，总结起来，商务部负责经营者集中行为的反垄断审查工作，国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法等方面工作，国家发改委负责查处价格垄断协议行为。而美国同样存在着两个反垄断执法机构并行的情况。但对于美国人来说，他们并不认为这是一个好经验，两个管辖权重合的反垄断执法机构必定会出现成本高效率低的情况，如果让美国在今天建立反垄断执法机构，相信它肯定不会同时设立两个有并行管辖权的机构。我国的多头执法情况似乎要比美国更加严重。目前我国的三个反垄断执法机构似乎分工明确，但在实践中其实有时会面临难以操作的局面。比如，一个占市场支配地位的企业同时有操纵价格和强制交易的行为，前一个行为应由价格部门管，后一个行为应由工商部门管。在这种情况下，即使两个部门没有管辖权的冲突，两班人马处理一个企业的违法行为也会存在执法资源配置不当的问题。在这种情况下，我们可以借鉴美国的经验，以行业划分管辖权，虽然也会发生冲突，但毕竟要比依照法律划分管辖权发生的冲突要少一些。此外，我国的三家反垄断执法机构有必要像美国司法部和联邦贸易委员会一样，建立一个协调机制，以便于矛盾和冲突的解决。
其次，我国的反垄断执法机构权威性和独立性不强。反垄断执法机构的独立性指的是独立的执行国家的反垄断法和竞争政策，在执法过程中不受其他政府部门的干扰。现实中，反垄断执法机构的执法对象主要为大型企业或跨国公司，而这些企业在地方的影响力相当强，执法机构很可能受到这些企业或当地政府的影响。同时执法机构的工作还包括规制行政垄断，然而我国反垄断执法机构的独立性差，三家执法机构分别隶属于商务部、国家工商总局和国家发改委，而被授权的地方反垄断执法机构在人员和财政上更是受制于地方政府，显而易见，这样的机构设置，其执法能力必然大打折扣。美国的联邦贸易委员会具有较强的独立性和权威性，联邦贸易委员会不隶属于任何部门，同时为了保障委员的独立性，委员不得从事任何其他职业或工作，此外，委员除因工作无效、玩忽职守和渎职外，不能被免职。联邦贸易委员会还享有准立法权和准司法权，其独立的准司法执行机构模式受到了越来越多国家的推崇，也确实值得我们学习。
再次，我国反垄断执法机构成员专业性不强。从上文可以看到，不论是美国的反托拉斯局还是联邦贸易委员会，其成员都是具有一定经济、管理、法律专业或有相关产业丰富工作经验的专业人士。反垄断执法是高度专业化的活动，执法机构的成员应具有经济、法律等多方面的知识以及丰富的反垄断司法经验。通常在判定某个行为是否为垄断行为时，一般应首先进行经济分析，之后才能做出合理的法律判断，因此执法人员必须具备深厚的法学和经济学知识，同时也应具有处理案件的实践经验。显然，我国的执法机构人员并不具备这样的素质，即使是通过公务员考试选拔上来的人员也很难满足这样严苛的条件，因此我国应考虑建立一支具有专业水平的反垄断执法队伍。