城市流动摊贩治理中的目标冲突及其调适策略研究 ——一项双案例的比较

摘要：流动摊贩治理长期面临民生保障与公共秩序之间的目标冲突。本文基于重庆市南川区“潮汐摊区”与北碚区“AI+便民集市”的双案例比较，归纳出时空错峰式调适与技术兼容式调适两类路径，提炼出目标拆解、服务前置与技术辅助3条共性调适策略，为城市流动摊贩精细化治理提供参考。

关键词：流动摊贩；目标冲突；调适策略；精细化治理

一、引言

人民城市理念与就业民生大局对流动摊贩治理提出了新要求。2025年7月中央城市工作会议提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。流动摊贩一端连着民生底线，这是进入门槛最低、兜底属性最强的就业形态之一；另一端连着公共秩序，居民对环境、安全和居住品质的要求不容回避。这意味着摊贩治理既不能简单取缔，也不能无原则放开。

从实践看，传统流动摊贩管理反复经历“整治—反弹—再整治”的循环，既增加执法成本，也加剧管理者与摊贩的对立。近年来各地普遍转向疏堵结合、定时定点、分类管理，但这种精细化治理并不必然等于有效：只增加规则检查可能导致过度治理，只强调技术监控可能形成数字排斥，只强调服务供给又可能面临不可持续。当前治理的主要矛盾已从“要不要精细化”转向“如何精细化”。由此需要回答的问题是，流动摊贩治理中的目标冲突呈现何种结构？不同调适策略何以有效，各有何适用边界？重庆市在积极探索超大城市现代化治理新路子，本文通过同属重庆的南川区与北碚区形成的两个案例可比实践，为回答上述问题提供了合适的样本。

二、文献回顾

既有研究大体沿两条线索展开。一类聚焦公共治理中的目标冲突，有学者梳理了目标冲突的表现与成因[1]，揭示了考核导向如何固化目标失衡[2]。但此类研究多停留于宏观层面，对基层场景中冲突的具体形态与调适路径研究较少。另一类聚焦流动摊贩治理与技术赋能，显示该议题已从整治取缔转向柔性治理和包容性治理[3]，并开始考察数字技术对摊贩治理机制的重塑[4]，但多为单案例经验描述，制度疏导与技术赋能的适用条件缺乏比较检验。本文以双案例比较弥补这一缺口。

三、流动摊贩治理的目标冲突

流动摊贩治理中的目标冲突可归纳为3个方面。一是生计与秩序之冲突，摊贩的谋生需求和市民就近购物的需求，同市容整洁、交通畅通的要求存在张力，驱赶式管理虽能维护秩序却会损害民生，放任不管则会损害秩序。二是活力与规范之冲突，地摊经济能扩大就业、方便市民生活，但其产生的占道经营、食品安全和环境卫生等问题又同城市规范管理的要求相矛盾，治理常在放任与严控之间摇摆。三是效能与成本的冲突，精细化治理要求同有限的执法人力和财政资源不相匹配，以市容为核心的单一考核进一步挤压了民生目标，运动式整治又难以持续。三重冲突相互叠加，治理的核心命题由此从如何取舍转为如何调适。

四、双案例治理的实践呈现

（一）南川区“潮汐摊区”的时空错峰式调适

南川区摊贩以城郊菜农为主，占道经营问题突出，摊贩与城管长期对立。2023年起，南川试行“潮汐摊区”。一是时间错峰，早、晚、夜市定时开放摊区，其余时段恢复道路通行，将经营需求与秩序要求安排在不同时段。二是空间划区，出台《“潮汐摊区”管理办法》，按不占盲道、不影响安全、不影响卫生、不影响出行、不造成噪声的原则，设置31处摊区、2100余个免费摊位，并免费提供帐篷、安排夜间看护，使经营活力纳入规范轨道。三是主体自治，通过日常路巡、马路办公、问卷调查等方式及时掌握摊贩需求，建立“城管—街长—摊位长”共管机制，引导摊贩签订承诺、参与自治来摊薄执法成本。此外，南川2025年上线智慧管理系统，以无人机巡查并对超时、越界行为喊话提醒，技术应用处于辅助地位。改革后，游摊占道类的投诉举报量下降80%以上。其调适逻辑在于不追求冲突目标同时实现，而是通过制度安排使其在不同时段分别实现。

（二）北碚“AI+便民集市”的技术兼容式调适

北碚区嘉陵风情步行街等商圈有百余个摊位，摊贩与执法人员长期周旋，人力巡查难以维系。北碚以“AI+便民集市”予以应对。一是数据匹配，归集摊贩信息，依托“渝快办”平台线上预约摊位，建成7个便民集市、428个摊位，使摊贩与经营空间精准对接，缓解生计与秩序之争。二是智能识别，以AI摄像头与无人机自动发现占道经营，辅以文明积分管理，积分与摊位优先权挂钩，使规范与活力兼顾。三是闭环处置，形成“发现—派遣—处置—评价”的线上闭环，以技术替代高强度巡查，化解效能与成本之困。同时，北碚保留人工服务，集市配备管理人员，提供摊位引导和纠纷调解，并为不熟悉线上操作的摊贩提供线下协助。其调适逻辑在于以技术手段降低同时实现多重目标的成本，使冲突目标在同一时空内并行实现。

五、双案例比较与调适策略提炼

两个案例回应着上述三重冲突，在工具组合上各有侧重。南川以制度设计为主干、技术手段为辅助，将冲突目标安排在不同时段分别实现；北碚以数字技术为主干、人工服务为补充，使冲突目标在同一时空同步兼容。从适用条件看，南川方案契合摊贩构成稳定、社区关系紧密的城区，北碚方案则需要数字治理底座与相应的财政能力。但二者都取得相近成效，南川相关投诉量下降八成，北碚相关投诉量下降56.3%、群众满意度达99%。

深入比较发现，两条路径背后存在3条共通的调适策略。一是目标拆解策略，两地均未试图同时满足所有目标，而是将冲突目标拆解后分别安置，南川按时间分解，北碚按空间与流程分解。二是服务前置策略，两地均先提供合法经营空间和配套服务，再以经营承诺、文明积分等柔性约束替代强制处罚，以服务提升遵从意愿。三是技术辅助策略，两地都借助数字技术降低监管成本，又都保留人工协调与服务，技术与人工作用互补。

六、结语

流动摊贩治理中的目标冲突呈现生计与秩序、活力与规范、效能与成本相互叠加的三重结构，这意味着简单的目标取舍无法摆脱治理困境，调适成为必然选择。南川与北碚的实践表明，面对同一组冲突，以制度设计为主干的时空错峰式调适与以技术应用为主干的技术兼容式调适都能取得良好成效，两条路径背后贯穿着目标拆解、服务前置与技术辅助3条共通的调适策略。由此可见，调适策略没有绝对的优劣，关键在于与治理情境的匹配，摊贩构成、数字治理基础和财政能力共同决定了何种策略更为适用。

文章来源：《城市经济导报》https://www.zzqklm.com/w/sci/26918.html