公共管理服务经济发展方法探讨

摘要：公共管理以制度供给、公共服务的方式参与经济运行，其服务方式是否契合市场主体实际需求，影响到区域经济运行效率。本文对公共管理介入经济活动的方式进行梳理，分析公共管理介入经济活动过程中存在的职能配置、审批衔接、政策工具运用等环节的偏差，从流程重构、信息共享、政策组合、人员素质、效果评价等几个方面提出改进措施。服务经济发展要找到规范和效率之间的平衡点，把服务对象的需求当作调整管理方式的参照，让制度优势变成推动经济发展的实际效果。

　　关键词：公共管理；经济发展；公共服务；治理效能

　　公共管理以规则供给、公共服务的方式进入经济运行过程，它不只是起到维持秩序的作用，也是给市场主体提供可以预期的制度环境。近几年来，各地在简化审批、优化服务、加强政策协同等方面做了大量的工作，企业办事的便利程度得到提高，但是管理方式与经营需要之间仍然存在着不相适应的地方。公共管理怎样更好地服务经济发展，必须回到具体的环节中去，看清哪些做法是有效的，哪些安排又加重了负担。本文以公共管理的一般职能和地方实践中存在的主要问题为出发点，对服务经济发展方法进行梳理，主要集中在流程安排、工具组合、组织条件等方面。

　　一、公共管理服务经济发展的基本方式

　　（一）公共管理介入经济活动的现实依据

　　经济活动对制度环境的依赖，是公共管理介入的出发点。产权界定、契约执行、标准设定等事务一般不能由单个企业来完成，需要公共部门以统一规则的形式提供。市场竞争存在着信息不对称问题，会引发逆向选择，交易双方为了证实对方的资质而耗费的费用会削减利润空间，公共管理部门可以凭借登记、公示以及认证等途径缩减这些花费。基础设施和基础研究的投入回收期长、受益面广，企业自发投资往往不够，公共部门承担此类供给有利于改善整体经营环境。就政府职能转变的过程而言，公共服务能力的强弱同经济运行是否顺畅有着直接联系。规则清楚、执行稳定的时期，企业的投资决策才会放在更长的周期内考虑。

　　（二）公共管理服务经济发展的主要类型

　　根据服务内容的不同，公共管理服务经济发展可以分为四种类型。制度供给型服务提供规则和标准，即市场准入条件、产品质量标准、行业技术标准等，解决的是行为边界问题。要素配置型服务指土地、资金、人才等资源的调配，依靠产业园区、融资对接、用工服务等载体把资源送到具体的项目上。秩序维护型服务包含市场监管、知识产权保护、纠纷调解等，其目的就是使守法经营者在竞争中占据公平的位置。服务承接型服务面向具体的办事事项，即证照办理、项目审批、政策兑现等，直接决定了企业所付出的时间成本。各种服务在实践中常常同时存在，多元主体共同参与服务生产也成了常态化的做法[1]。判断一种服务方式是否合适，要看它是否回应了服务对象的真实需要。

　　二、公共管理与经济运行需要之间的偏差

　　（一）职能交叉带来的办事时间成本

　　同一个事情牵涉到多个部门的时候，职责界限不明会造成办理时间变长。企业办理一个建设项目，一般要分别对接规划、环保、消防、市政等窗口，材料在各个窗口重复提交，同一个证明被要求多次盖章。窗口工作人员的答复口径不统一，企业按照一处的要求进行修改后又被告知不符合另一处的规定，往返次数因此而增加。部分事项名义上已经并入综合窗口，后台仍然是一窗一端，受理和实质审查相分离，办理时限的计算方式也不同。管理层级过多也会产生消耗，一个项目先在区级预审、再报市级复核，中间还会出现补充说明的情况。

　　（二）审批与服务事项的衔接不畅

　　审批环节和业务事项各自为政，在实践当中经常出现。项目审批阶段获得许可，落地以后申请配套服务时发现条件不衔接，需要重新提供材料或者另行排队。政策兑现类事项尤为突出，扶持资金的申报通知发出时间同企业财务周期相脱离，错过了窗口只好等待下一年度。部分事项的线上入口和线下窗口要求不同，线上提交的材料线下不认可，企业只得重新走一遍流程。退出环节也存在类似的问题，注销手续牵涉税务清算、社保结算、公告发布等工作各自为政，没有形成统一的时间节点。衔接不畅的结果不是某一个环节变慢，而是整个链条的节奏被扰乱了。

　　三、公共管理服务经济发展的方式改进

　　（一）服务流程重构与办理时限压缩

　　流程重构就是将企业需要面对的事项重新排列组合，而不是简单地把原有的环节搬到线上。一些地方从企业角度出发，把分散在各个部门的事项打包成场景式的政务服务，按照开办企业、项目开工、竣工验收等完整的流程组织材料和窗口，企业只需要提交一次材料就可以完成全部手续，这样的探索被概括为增值式政务服务 。办理时限的缩短要

　　[2]靠明确各个环节的耗时上限，将受理、审核、决定、送达等环节的最长时间进行限定，并且对于超时的情况也要留有记录。告知承诺制可以用于风险较低的事项，企业作出符合要求的承诺后先行办理，事后按比例抽查。流程简化到一定程度之后会遇到法律和安全方面的限制，涉及公共安全、生态环境的事项不能被过分压缩。

　　（二）政务信息共享与数据支撑方式

　　信息共享是减少重复提交的前提，技术本身没有问题，问题在于数据的归属和责任划分。可行的做法就是先梳理办事过程中实际需要核验的信息，形成一份统一的数据需求清单，明确每项信息的来源部门、更新频率和使用范围，再逐项推动对接。凡是可以通过部门间核验获取的材料，不再要求企业提交，该项要写入办事指南并对外公示。数据支撑包含将办理情况按事项、区域、行业汇总统计，用以判断哪些环节耗时较长。有研究得出结论，数字政府建设可以减少企业获得政务服务所需的时间和程序的数量从而促进经济发展[3]。共享推进过程中保留人工通道，防止因系统故障或者数据缺失造成办事中断。

　　四、公共政策工具在服务经济发展中的运用

　　（一）财政与产业政策的组合运用

　　财政与产业政策的组合要解决投向分散、重复支持这两个问题。同一家企业在技术改造、研发投入、稳岗扩产等不同的名义下会多次获得补助，各个专项之间没有打通，容易出现叠加。可行的办法就是建立统一的项目台账，把企业获得的各种支持记录下来，在新项目申报时先进行比对。政策设计上不能过分依靠一次性补贴，应该把一部分资金转为普遍适用的费用减免、贷款贴息和采购支持，使政策作用面更广。产业政策的重点应该放在共性技术、公共检测平台、物流通道这些单个企业不能自建的条件上。财政资金的使用效果要留有评价环节，对到期项目进行回访，看补助是否真正转化为设备投入或研发支出。

　　（二）营商环境规则设定与执行

　　营商环境的好坏很大程度上是由规则设定是否清晰、执行是否稳定来决定的。规则的确定应当尽可能地明确适用范围和判断标准，减少使用弹性过大的表述，使企业办理之前就知道自己是否符合要求。执行环节最容易被反映出来的问题就是同类事项处理结果不一致，因此需要将常见情形整理成案例指引，供窗口人员参考。区域之间营商环境的建设要注重制度规范的一致性，用协同立法、职能协同行使等方法来减少差别[4]。监管方式上根据信用等级、风险高低来确定检查频次，对信用好的企业少做上门检查，把有限的监管力量用在风险高的地方。涉企收费项目实行清单化管理，清单以外的收费一律不得执行。

　　五、公共管理服务经济发展的组织条件

　　（一）管理人员专业素养的培养方式

　　公共管理服务经济发展对于工作人员的业务理解能力要求很高。窗口人员如果只熟悉本部门的表单，就很难判断企业提出的整体需要应该怎样拆分办理。根据岗位设置学习内容，审批岗位重点掌握本领域实体规定和裁量尺度，综合受理岗位重点掌握跨部门事项办理顺序和材料要求。有效的方法就是安排人员到企业跟班一段时间，了解企业的生产经营过程和办事中的实际困难，然后回到岗位上进行调整。定期开展案例分析也有好处，将退回件、投诉件、复议件等集中起来加以分析，阐明当时所作出的判断依据以及更为恰当的处理途径。业务学习过程中还要注意法律、政策的更新，不能使用已经调整过的旧口径。

　　（二）服务成效的评价与反馈机制

　　评价一项服务是否有效不能只看办理数量，还要看企业为办理付出的时间和精力。可行的做法是将评价指标分为成本端和效果端，成本端统计平均办理时长、材料份数、往返次数，效果端统计政策兑现率、项目落地率、企业反馈的满意度。数据来源方面，办理系统可以自动生成一部分数据，其余数据通过抽样回访得到，回访结果要与具体事项、经办人员一一对应，否则无法据此进行改进。反馈渠道要简单，企业提出问题之后应当得到明确的处理结果和时限承诺。评价结果的使用也要有讲究，直接与考核挂钩容易造成虚报，可以先用于查找共性问题，待指标稳定后再逐步纳入考核。

　　六、结束语

　　公共管理服务经济发展，归根结底就是在规范和效率之间找到一个各方都能接受的平衡点。管理制度过于宽松会失去约束作用，过于严格又会抑制经营活力，判断标准应该落在市场主体能否以合理的成本获得稳定的预期上。本文梳理的基本方式、现实偏差和改进做法说明，服务的改善不是由某一项单独的创新引起的，而是在细节上同时调整流程安排、信息共享、政策组合和人员能力等各方面。这些调整虽然无需大额投入，但是需要不断追踪办理数据、征求服务对象的意见并据此修订做法。当公共管理运行方式同经济发展实际需求相适应时，制度优势才能转化为企业可以感知到的便利。

文章来源：《城市金融报》https://www.zzqklm.com/w/sci/26915.html