生态补偿制度中政府与市场协同治理的法律经济学分析

摘要:本文运用法律经济学分析方法研究生态补偿制度中政府与市场的协同治理机制。当前生态补偿实践呈现出政府主导与市场调节并行的特征,二者在功能定位、作用边界和协同方式上具有互补性。通过构建“激励-约束”分析框架,结合典型案例,提出优化协同治理路径的建议。

　　关键词:生态补偿；协同治理；法律经济学；市场机制

　　一、生态补偿协同治理的理论基础与制度特征

　　生态补偿制度作为生态文明建设的重要制度创新,其本质是通过经济手段调节生态环境保护中的利益关系。从法律经济学视角看,生态补偿制度具有典型的正外部性特征,需要政府与市场共同发挥作用才能实现资源最优配置。政府通过立法确立制度框架、制定补偿标准、监督实施过程,为生态补偿提供制度保障；市场则通过价格信号、竞争机制提高资源配置效率,激发各方参与积极性。这种政府与市场的协同关系在实践中呈现出三个显著特征:在功能定位上,政府负责制度供给和公平保障,市场侧重效率提升和活力激发；在作用方式上,政府运用财政转移支付等行政手段,市场采用交易、协商等经济手段；在协同机制上,二者通过规则衔接、信息共享等方式形成治理合力。

　　我国生态补偿制度的发展历程体现了政府与市场关系的动态调整。早期的生态补偿主要依靠政府财政转移支付,如退耕还林工程、重点生态功能区转移支付等。随着制度完善,市场机制的作用逐步增强,出现了水权交易、碳排放权交易等市场化补偿方式。2021年出台的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确提出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”,为生态补偿中政府与市场的协同提供了政策指引。在实践中,政府通过制定规则、提供公共服务为市场运行创造条件,市场则通过价格发现、竞争机制提高补偿效率,二者相互补充、相得益彰。

　　二、政府主导型生态补偿的实践成效与制度优势

　　政府主导型生态补偿在我国生态保护中发挥着基础性作用。中央财政通过重点生态功能区转移支付、流域横向生态补偿等方式,建立了较为完善的财政补偿体系。以长江经济带生态补偿为例,中央财政安排专项资金,推动建立跨省流域横向生态补偿机制,有效促进了上下游协同治理。这种政府主导模式具有三个显著优势:在补偿范围上,能够覆盖生态保护的重点领域和关键区域,确保生态安全的整体性；在补偿标准上,通过科学评估确定合理水平,保障生态保护的可持续性；在实施保障上,依托行政体系确保政策落地,维护补偿的稳定性。

　　政府财政转移支付是生态补偿的重要实现形式。中央财政通过一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式为重要生态功能区提供补偿资金。2022年中央财政安排重点生态功能区转移支付资金982亿元,支持816个重点生态功能区县的生态保护和民生改善。这种财政补偿机制具有明确的政策导向和稳定的资金来源,能够有效解决生态保护的正外部性问题。同时,地方政府也积极探索多元化补偿方式。福建省建立的流域上下游横向生态补偿机制,形成了“政府引导、市场运作、双向补偿、多方参与”的生态补偿模式。其中,汀江-韩江模式实现了生态保护与经济发展的双赢,被列入国家生态文明试验区推广清单,为全国提供了借鉴经验。

　　政府主导型生态补偿在制度设计上注重激励相容。通过将生态补偿与绩效考核挂钩,建立奖惩分明的激励机制,引导地方政府加强生态环境保护。2011年以来国家重点生态功能区转移支付实行“资金分配与生态环境质量考核结果挂钩”的机制,对生态环境质量改善的地区给予奖励,对恶化的地区扣减资金。这种制度设计既体现了生态补偿的公平性,又强化了地方政府的保护责任,实现了激励与约束的平衡。现又增设“分级分类”管理、建立“双挂钩”机制、设置“生态保护红线”专项补助等配套措施,该政策体系为当高质量发展阶段的生态补偿提供了更为完备的制度保障。

　　三、市场调节型生态补偿的创新实践与发展路径

　　市场调节型生态补偿通过引入市场机制,提高资源配置效率和制度运行活力。碳排放权交易、水权交易等市场化补偿方式,利用价格信号引导资源流向生态保护领域。以全国碳排放权交易市场为例,通过建立配额分配和交易机制,将碳排放的外部成本内部化,激励企业减排降碳。2023年底全国碳市场累计成交量达到4.4亿吨二氧化碳当量,成交额达到249亿元,市场机制在减排中的积极作用逐步显现。市场调节模式具有三大特征:在交易主体上,企业、个人等市场主体广泛参与；在价格形成上,通过市场供求关系决定补偿标准；在运行机制上,依托交易平台实现资源优化配置。

　　生态产品价值实现是市场化补偿的重要创新。通过建立生态产品调查监测、价值评价、经营开发等机制,推动生态优势转化为经济优势。以浙江省丽水市开展的生态产品价值实现机制试点为例,通过创新生态产品价值实现路径、创新金融支持工具,推动了林业生态产品价值转化、实现价值转化效益倍增,为市场化补偿提供了实践经验。这种模式充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过建立产权明晰、交易顺畅的生态产品市场体系,实现了生态保护与经济发展的良性互动。同时,绿色金融创新也为市场化补偿提供了资金支持,如绿色债券、生态银行等金融工具,拓宽了生态补偿的融资渠道。

　　市场化补偿需要完善的制度保障和规范引导。在产权制度方面,通过健全自然资源资产产权体系,明确生态资源的权属关系,为市场交易奠定基础。在交易规则方面,制定统一的交易流程、定价机制和监管标准,确保市场规范有序运行。在配套服务方面,培育第三方评估、认证等专业机构,为市场化补偿提供技术支撑。这些制度安排既保障了市场机制的有效运行,又防范了市场失灵风险,实现了政府监管与市场调节的有机结合。随着生态文明制度体系的不断完善,市场化补偿的领域和范围将进一步扩大,在生态保护中发挥更加重要的作用。

　　四、政府与市场协同治理的优化路径与制度创新

　　构建政府与市场优势互补的协同治理机制是当前生态补偿制度发展的方向。实践中需要进一步明确政府与市场的边界和衔接方式、形成良性互动。政府负责制度设计、标准制定和监督管理、为市场运行创造良好环境；市场则在资源配置、价格发现等方面发挥主导作用,提高补偿效率。这种协同治理的关键在于建立有效的衔接机制,包括信息共享、政策协调、监管联动等,确保政府管控与市场调节的有机统一。通过制度创新,可以实现政府“有形之手”与市场“无形之手”的协同发力,提升生态补偿的整体效能。

　　完善的法律保障体系是协同治理的基础。《生态补偿条例》的出台,明确了政府与市场在生态补偿中的职责分工和协同机制。从法律层面确立了生态补偿的基本原则、实施方式和保障措施,为政府与市场的协同提供法律依据。应在此基础上完善配套制度,健全生态产品价值实现、自然资源资产产权交易等机制,为市场化补偿创造制度条件,以更好地规范政府行为,保障市场秩序,促进二者优势互补。

　　创新协同治理模式需要因地制宜探索多样化路径。根据不同领域的实际情况采取差异化的协同方式。在生态敏感区域,可以政府主导为主,强化生态保护红线管控；在条件成熟的地区,可以市场调节为主,发展生态产业和绿色经济。进一步推广典型案例学习,如长江经济带的鄂陕汉江跨省补偿,通过分类指导、试点先行,探索政府与市场协同的有效模式；探索创新市场化生态补偿,运用金融工具激活生态资源。随着实践的深入,生态补偿的协同治理机制将不断完善,为生态文明建设提供有力支撑。

文章来源：《经济导报》https://www.zzqklm.com/w/qt/35712.html