永嘉县推进农房集聚建设动机分析

    永嘉县推进农房集聚建设既是响应党中央、国务院的号召，也是基于解决现实问题的需要，并已将其作为大统筹示范区战略实施的切入口。从现实情况分析，永嘉县推进农房改造集聚建设的动力来自于三个方面：

    一是永嘉县高山、远山地区居民大量集聚沿江经济发达城镇，但无法就地市民化。随着改革开放大门的打开，上世纪八、九十年代，瓯北的泵阀、桥头的钮扣、桥下的教玩具等产业迅速在国内声名鹊起。上塘作为永嘉的县城，是全县的政治文化中心，服务业、造纸业也发展得不错。沿江产业的崛起带来了当地服务业的繁荣，也带来了劳动力的巨大缺口，因此，该县高山、远山地区居民大量集聚于以上经济相对发达地区。这些人举家搬迁到以上经济发达地区，大多从事小本经营或打工，在城镇扎稳了脚跟。但是因为收入有限，他们在上塘、瓯北等地买不起房，只能长期租住在城镇的地下室或城中村、城郊村的简易、破旧住房中，干着城里人不愿干的活，却享受不到城里人的待遇，只是实现了就业的城镇化，无法实现生活的城镇化与身份的市民化，这严重妨碍了县委县政府以新型城镇化、工业化引导当地经济社会发展的战略部署。同时，该县偏远山区出现了大量的空心村（主要是自然村）──土地荒芜，房屋破败，浪费了大量的土地、山林、房屋等。为此，利用国家大力支持城乡统筹政策，通过农房集聚建设帮助这部分居民实现就地市民化成了最好的选择。

二是以家庭为单位的农村承包经营体制严重制约了永嘉现代农业发展。农村土地承包经营体制在改革开放初期确实极大地调动了农民生产经营的积极性，解决了中国人的吃饭问题。但近30多年来，随着农民工的大量涌现，农村生产经营的主体日益老龄化、妇女化、儿童化，并涌现出了大量抛荒现象，据永嘉县农业局统计，该县耕地36.16万亩，人均不到4分，可全县抛荒已达6万亩以上。而农业现代化需要适度规模化经营，产业化发展。一边是农村劳动力人口的大量流失，土地荒废。另一边是永嘉的农业现代化建设举步维艰。因此，如何让农村的土地资源重新集聚起来，向农业能手集中，为工商资本介入农业产业创造条件，成了农业现代化的关键环节。而创造这一条件需要打破农村现有的生产关系，将已经进城入镇的山区户籍居民就地市民化，从而腾出农村的土地资源，再通过流转平台将分散的土地集聚起来。为了降低山区户籍居民市民化成本，永嘉县采用了农房改造集聚建设形式将农民转变为市民，把他们从土地上解放出来。为了顺利完成此项工作，还着力推进了“三分三改”工作（温州市着力推进的政经分开、资地分开、户产分开，股改、地改、户改），完成农村确权任务，减轻农民进城成本、减少农民进城顾虑，保障农村权益，保证山区原居民在农村的权益不因居住地、身份的改变而改变。

目前，永嘉县已基本完成“三分三改”的农村确权工作，中心镇与农村新社区建设正着力推进。争取通过体制机制创新，破解城乡二元结构，使各种生产要素能在城乡之间自由流转，为农业现代化创造条件。

    三是推进城市、经济转型，建设用地指标缺口巨大。永嘉县虽然曾被评为全国中小城市综合实力、全国最具投资潜力中小城市“双百强”。但放眼全国，永嘉的基础设施、公共设施都还很落后，产业竞争力不强，发展后劲缺乏。基于以上原因，2010年开始，永嘉县提出了“打造大平台、发展大产业、建设大项目、培育大企业”的发展目标，并不断加大基础设施、公共设施建设，改善区域发展环境。2012年，永嘉县委县政府将“招商引资”工作列为“一号工程”，并成立了世界永嘉人联谊总会，联系遍布世界的成功永嘉人，诚邀他们回家乡创业发展，为家乡发展添砖加瓦。截止2013年9月，永嘉县政府共签约了44个招商引资项目，协议资金600个亿，加上政府投资项目，每年需要新增建设用地五千亩以上。而省市给予的新增建设用地指标，每年不到1000亩。因此，如枫孤溪旅游服务区等大规模建设项目因用地指标无法落实，迟迟不能开工。但是，永嘉县享有城镇建设用地“增减挂钩、占补平衡”政策。因此，通过农房改造集聚建设，将偏远山区空心村、破败村居民集聚到城镇，把他们的宅基地及附属设施用地复垦，能在很大程度上结余出建设用地指标。为此，永委发〔2011〕117号《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见》（以下简称《永委发〔2011〕117号文件》）指出：“积极引导农户整村连片向功能区、中心镇和新社区集聚，产业向功能园区集中，耕地适度规模集中经营，完善宅基地管理机制和退出机制、流转机制，确保农村住房改造集聚建设新增用地与农村建设用地复垦土地总量增减平衡有余，农房改造集聚的建设用地节余率一般不得低于20%。”这段话明白无误地指出，农房改造集聚建设要提高土地集约节约利用率，保证建设用地增减平衡有余，为城镇化建设提供土地指标支持。再通过城中村、城郊村、旧厂房改造，破解城中村、城郊村、旧厂房长期破败现象，改善城镇居民的居住条件，提高城镇化水平。

【参考文献】 

[1]永嘉县农房改造集聚建设中长期规划（2012-2020）批前公告

[2]中共永嘉县委永嘉县人民政府关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见（试行）