新常态背景下东北老工业基地政府职能转变问题探析

东北老工业基地经济建设是是我国经济发展中重要的一环，它是计划经济体制影响下形成的最大的工业区域，随着我国经济建设的蓬勃发展，国家综合实力的不断提升，东北老工业基地对新的社会经济形势表现出明显的不适，新常态的提出，为中国发展注入了活力，东北地区振兴发展的机遇已经到来。为了新常态背景下紧跟国家战略，抓好重大政策机遇振兴东北老工业基地，转变政府职能是一个关键点，而政府职能的转变就需要妥善处理政府与企业、市场和社会的关系。政府职能转变的目标是建立现代服务型政府，完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能。

1、东北老工业基地政府职能转变的必要性

上世纪20年代以来，东北地区就一直以发达的工业闻名。建国后，更是成为我国重要的工业基地。然而随着改革开放的推进和深化，市场经济体制逐渐取代计划经济体制，东北老工业基地对新的社会经济形势表现出明显得不适，发展速度大幅度滞后于东部沿海地区。

2003年国家提出了“振兴东北老工业基地”的战略目标，这个目标成功的促使东北地区走上了一条了长达十年的高速发展道路。然而2014年开始，东北的经济增长再次出现了近乎腰斩的下降。2016年《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》明确提出了“五基地一支撑带”的定位和目标，它是对东北地区经济和社会发展的历史继承，也是新常态下面对的新要求和新挑战，更是衡量和评价东北全面振兴的重要标准。为了达成这个目标，需要将政府自身的职能转变作为一项重要的、持续的工作进行计划和推进。

（1）老工业基地政府对自身职能的错误定位导致东北地区经济发展滞后

东北地区是我国经济体系上重要的一环，曾经引领全国的经济发展。但是，随着改革开放后中国社会经济飞速发展，这个曾经的“领头羊”却逐渐滞后于其他地区，其滞后不只是经济发展的速度差距，更在于市场经济体制的观念、制度在东北地区的发育不良，也在于老工业基地原有的大型国有企业在经营理念和管理体制上的积重难返。出现这种现象，主要原因在于市场经济改革进度较慢，但从根本上说，还是缘于行政机构自身的困境，缘于政府定位不准。

（2）政府职能转型迟滞导致东北老工业基地国企改革进展缓慢

受东北长久以来的传统体制影响，在应对市场经济改革的过程中，不论是政府还是企业都表现出了一定的不适应。这种不适应有三个层面：首先是政府层面的不适应。当地政府官员习惯运用行政命令以指挥的方式调控经济，错位、越位情况严重；其次是国有企业领导者的不适应。“根据统计资料，在国有经济占比上，辽宁超过30%，吉林超过40%，黑龙江超过50%，远高于同期全国平均值”（姜荣帅，2017）。国有企业领导者缺乏市场经济思维，习惯运用传统的计划经济思维方式管理企业。最后一个层面就是国有企业员工的不适应。在以往计划经济体制下的国企员工相对企业、政府通常处于附属地位，从而难以在思维和观念上适应市场经济制度。

（3）政府的经济调控保障职能经验不足导致国有企业存在严重社会问题

东北老工业基地市场经济体制不够完善，政府在宏观调控、保障监督和协调服务这些经济职能上显得经验不足。东北地区作为国有企业占比最高的区域，如何深化国有企业改革已经成为老工业基地振兴的一个关键问题，也是东北政府职能转型并履行社会管理职能的前提。因为东北地区长久以来的历史问题，国有企业普遍存在包括高负债、高冗员、高社会负担等问题，而想要使这些问题得到完善的解决，需要政府大力协助和支持。包括给予企业一部分改革的成本，积极预防并有效处置各类突发事件以缩小影响等。

2、东北老工业基地政府职能转变面临的问题

想要将东北地区经济带入新常态下的新一轮振兴，政府自身的职能转型和深化改革是重中之重。“只有政府找到自身作为服务型政府的准确定位，才能在带领老工业基地重新开始高效、可持续的发展”（关杨，2015）。而这需要政府解决以下三个问题：

（1）政府与企业的界限问题

政府直接干预企业的运作乃至政企不分是计划经济时代遗留的弊病，严重妨碍了东北地区的经济发展。为了解决这个问题就需要政府放弃对企业的过度干预，将自身地位从计划经济时代的参与者、控制者转变为市场经济体系下的监督者、服务者。

（2）政府与市场的关系问题

振兴东北老工业基地是一个长期的目标，其过程只靠市场本身的调控机制是难以完善解决的问题。为此，政府必须发挥自身的社会职能和宏观调控职能，才可以更好的应对新一轮东北振兴过程中的新挑战。

在中国经济新常态和国际经济全球化的背景下，各种经济发展的稀缺资源流动性极强，而良好的市场环境不论是对于提升我国资源配置效率还是更好的吸引全球资源流入都是十分必要的。这又需要政府营造一个良好的公共环境。各国之间的竞争完全可以归结于市场机制和公共环境水平的竞争，创造和维护好市场机制和公共环境要比政府直接干预市场更加有效和稳定，也更具有本质意义。这就需要政府转变职能，将更多的精力投入到创造和维护市场环境中。同时为了优化东北地区经济结构，政府应当适当放宽市场准入机制，鼓励民营资本进入市场，并以政策支持、推动民营企业的发展。

（3）政府自身面临的问题

为了更好的达成振兴东北老工业基地的目标，政府必须明确建立服务型政府和有限政府的目标，而能够有效的行使政府职能是服务型政府和有限政府的基本要求。

为了建立服务型政府，可以将部分职能交还给社会和市场，也可以交由各社会中介组织。我国社会中介组织出现于改革开放时期，在我国的社会经济活动中发挥着积极的作用。受体制和社会环境的制约，东北地区的社会中介组织发展相对落后，难以匹配当前的政府职能转变要求。这就要求政府要大力培育和发展社会中介组织，使其替代政府承担部分职能，让政府将精力集中在振兴东北的目标上。

3、政府职能转变的目标

在愈发复杂社会经济活动的过程中，大包大揽的“全能政府”，在一方面“越位”的同时必将导致另一个方面的“缺位”，因此政府职能转变要从过去聚焦经济领域扩展到解决关系群众切身利益的一些重大问题上来，政府职能转变要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局和全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局发展思路出发，转变观念，落实政企分开，更好的履行自身的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项经济职能，推动政府智慧转型，为东北地区社会经济发展提供行政支持和组织保障。

（1）经济调节职能

在东北振兴的过程中，政府要宏观调控社会的需求和供给，优化经济产业结构以经济发展、就业增加、物价平稳、收支平衡为目标，坚持科学发展观和社会主义核心价值观，促进东北地区社会经济高效、协调、可持续发展。

在经济发展的进程中，政府的经济调节需要以市场经济体制为基础，灵活运用经济手段和法律行政手段引导和维护经济稳定运行。

（3）社会管理职能

老工业基地作为国有企业占比最高的地区，同样也是产业工人最为密集的地区，为了全面履行政府的社会管理职能，深化国有企业改革是重中之重。“为了解决这些国有企业自身难以解决的的高负债、高冗员、社会负担重等问题，政府应该在力所能及的范围内给予一定的帮助”。

（4）公共服务职能。

政府的公共服务职能，就是为各种社会活动提供支持和保障，为社会大众提供公共产品和服务。为了应对东北地区因国有企业现状而产生的各种问题，政府要尊重市场规律，努力发展经济，鼓励创业，增加就业岗位。建立健全社会保障机制，做好民生兜底，妥善安排国企改革中的人员，为下岗人员提供再教育和职业技术培训，培训下岗人员技能，提高就业水平，为东北老工业基地的振兴提供良好的就业环境。

4、政府职能转变过程中的注意事项

（1）政府职能转变是持续的过程

政府职能转变过程是复杂且持续的，并不能一蹴而就，而是需要一段时间的过渡，况且政府职能的转变还需要与之相匹配的市场机制的配合。

（2）政府的机构调整要与职能转变有机结合

过去的实践经验证明，单纯的转变职能或调整政府机构都是不够的，只有将职能的转变和政府机构的调整有机结合才能够最大的发挥改革成效，二者相辅相成。

（3）政府职能转变方法要因地制宜

不同于经济发达、市场经济体制完善的东部沿海地区，东北老工业基地走向振兴的道路上背负着源自自身历史和体制的更沉重负担。所以在政府职能转变的过程中，虽然可以参考借鉴，但是绝不能完全照搬，必须将东北地区实际情况考虑在内，这就需要当地的政府拓展思维，谨慎规划，因地制宜地灵活调整。

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