制度的力量——读《维正之供——清代田赋与国家财政（1730-1911）》

一、漏规、摊捐与19世纪初期的地方财政

清代的田赋制度的基本框架在雍正时期搭建完毕，因此学界对于这一时期耗羡归公改革和养廉银的创设给予极大的重视。但既有研究对于雍正以财政制度发展研究不深，作者从嘉庆二十五年（1820年）清查陋规一事考察地方财政演变，揭示乾嘉以降财政与政治的关键问题。当年秋天，道光帝继位，在大学士英和的建议下，道光帝试图将早已名不副实的财政体系正本清源，但仅仅三个月后，这种努力归于失败。

问题根源在于高度集中的清代财政体系。随着明代后期开始的赋役纳银化，财政大权高度集中于户部成为可能，一切财税经费均由户部统管，财政体系中并不存在中央财政与地方财政之分。高度集中的体制之下并没有地方财政名目，但是地方办公所用经费是现实的需要。雍正年间的耗羡归公的意义就在于把原本的灰色收入纳入国家财政体系中，充当地方的办公经费。

但是18世纪中期以降，物价上涨、人口骤增等因素导致了地方各级政府的行政开支逐渐增大。然而，作为法定财源的养廉银却维持定额，因此，至迟在嘉道之际（1820年前后），雍正年间建立的地方财政体制已经无法满足地方政府的经费需求。于是，手握田赋经征权的州县势必通过附加税来解决经费问题。只要未滋物议或引发京控、民变，地方政府的额外加征与经费授受是被默许的。剔除道德因素，陋规是一种适应现实需要的必然选择。

除了清朝高度集中的财政制度外，还有两个因素对于陋规的产生与发展起到推动作用。第一在于田赋制度本身的漏洞，田赋征收的前提在于国家对于全国土地和户口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年间，在部分地区清丈过土地以外，始终没有对于全国的土地清丈行动，国家对于土地情况的掌握居然是建立在明万历九年（1581年）清丈的基础上；至于户口问题，清代最重要的人口数据“丁”，根据何炳棣的研究，“丁”既不是户口数据，也不是成年纳税男子人口数据，而仅仅是一种赋税单位。中央并不掌握真实人口和土地数据，因此只能维持固定的税额。人口的增长和新开垦土地增多不仅无法带来税收增长，反倒加重了基层的行政开支。有限的税收越来越难以应对社会出现的种种危机。

第二在于制度的惯性和政治伦理的束缚，轻徭薄赋是儒家思想所赞颂的仁政，因而减免田赋就具有特别的政治意义。自康熙年间推出推出“滋生人丁，永不加赋”的政策后，无论实际运行中不正规的附加性征收已经对百姓造成了多严重的负担，“加赋”“加派”是不能出现在正式的朝廷政令之中。道光帝清查的动因在于破除陋规造成的吏治腐败与民困国弱的，但是一旦厘清陋规，将之合法化，形同于加税，即使是皇帝也不能承受这样的指责。

清代高度集中的财政体制之下，由于种种因素，出现了一种奇怪的局面。表面上运行的是法定的财政体系，这套体系税下收是定额的，体现轻徭薄赋的理念。但实际上，在体系之外运行着非正式地方财政体系。以1857年湖北为例，各县钱粮实际征收额是法定税收的1.4-1.8倍。

嘉道之际，地方政府的主要财源来自陋规、摊捐代表的额外财政，不仅户部无法掌控外省的陋规、摊捐，地方各级政府也不了解下级收入的“详细曲折”，这与清政府力图建立的高度集中的财政体系的总目标背道而驰，这不能不说是一种讽刺。用马寅初的话说，中央拥“集权”之虚名，地方收“滥权”之实惠。

二、漕运体系的终结

漕运是中国古代社会所特有一种经济现象，由于首都人口众多，而本地区粮食难以自给自足，中央王朝不得不从外地征调粮食以保证供给。明清以来，国家在运河各省建立起一套庞大的漕运官僚体系，每年在400余万石漕粮之外，还要加收漕项银米作为运输经费。从经济角度而言，漕运不计成本，损耗颇多，但因为漕粮关涉天庾，所以不能轻易改弦更张。

虽然在清代田赋和漕粮属于不同的税目。但在征收层面，时人常将二者并称。晚清以来，由于太平天国的冲击、运河的衰败、交通进步、东北与华北粮食农业生产发展和粮食市场成熟诸多因素影响下。到光绪二十七年（1901年），除江浙外，各地运解100万石粮食，其余有漕各省一律折色解征。实际上已经与地丁无异。故此，作者把漕粮也纳入考察的范畴。

雍正时代对后世财政、政治影响较大的耗羡归公的改革，从20世纪以来，学者们研究就已经非常多了。但是以往的研究并没有注意到在漕粮领域也发生类似的漕耗归公的改革。其中雍正七年（1729年），江苏巡抚尹继善的改革最为重要，奠定了后世改革的模板。

尹继善在雍正初年的定案基础上，重订漕费收支章程：第一，每石征银六分折钱54文；第二，把收粮食的觚改为小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕费半给旗丁，半给州县。可以看出此次改革的精神和耗羡归公是一致的。通过征收定额漕费，为漕粮运输和州县办公提供必要经费支持。到乾隆八年（1743年）尹继善再次莅临两江，重新核定漕费。至此构成了18世纪中后期江苏漕费章程的实质内容。

尹氏的改革不仅肃清积弊，还对有漕各省起到了示范作用。因而具有更为深远的意义，但是尹氏的改革并不是一劳永逸，尹氏改革始于雍正七年（1729年），但在乾隆初年就有故态复萌之相，尹继善于乾隆八年（1743年）和乾隆十七年（1752年）再莅两江，确保了漕务的稳定。

如同耗羡归公一般，随着清代人口大爆炸，引起的物价上涨、管理成本增长、运河阻塞等问题，旧有的漕运制度不能应对增加的开支，不得不再次求助于浮收。根据时人的描述，到乾隆三十年（1765年）前后，漕务风气大变，浮收屡禁不止。嘉庆四年（1799年），嘉庆帝亲政以后关于江南漕务的讨论中，由于数十年的征收，漕费已经不被认为疆臣的权宜之计，而是户部管控的正项之一，因此再度加征漕费形同加赋，遭到了嘉庆帝的反对，至此尹继善的改革完全失去了意义。

到嘉道年间，漕务是和积弊相联系在一起的。这一时期的积弊主要是规模空前的“浮费”。其中的大头是帮费，就是旗丁在法定的津贴银米之外，向州县索取钱粮的规费。嘉庆以前帮费之名并不多见。虽然物价温和上涨、经费克扣、屯田荒废、土产及私盐收入减少、河工废驰运道淤塞、造船费用上涨等多重因素，造成了旗丁收入减少开支增加，但仍不能解释帮费的超额增长。

实际上根据包世臣的观察，帮费的增长主要是为了应付陋规，90%的帮费流入了沿途卫所、总漕、仓场衙门。帮费增长的实质就是由于财政结构缺陷，在额定财政之外，必须有额外财政保证地方事务的运转。在18世纪中国人口激增、经济发展与物价高企的大背景下，额外财政压倒了额定财政。无论如何，额定财政与额外财政均取自于田亩，额外财政增长增加了民众的负担，大小户、注荒不均更加速了民众财富两极分化，使得富者愈富，贫者愈穷。

从经济角度而言，漕运并不合算，但是涉及“天庾正供”，而被长期运行。不合理的财政体系，加重了民众的负担，对国家也并不有利，漕运的体系越发难以为继。最终在道咸之际采取漕粮海运的举措。

以往漕粮海运的研究，多从“运”的角度出发，强调自然条件与战争的阻力。但作者认为直接原因在于财政的困境，河道阻塞和太平天国战争兴起只是制度变革的背景，各方均无意从根本上解决问题。作为问题根源的州县支出结构在改行海运后并未改变，因此官民交困、收兑两难的局面没有改变。改革虽然取得一时成效，但最终必然归于失败。

太平天国运动进一步破坏了清王朝的漕运体制。漕粮改折在清代并非罕见。但总体而言，都是作为权宜之计。漕粮制度为明清两代沿袭，早已形成一个从中央的户部到地方的漕运、河道、仓场各衙门的巨大利益集团。以湖北为例，太平天国占据苏南以后，使得南方各省无法向中央上缴漕粮，采取了改折的办法。在太平天国战争结束后，似乎一切又要回到原点。

不过，作者特别提醒我们，当中央要求湖北改回缴纳漕粮时，“问题的焦点在于，一旦恢复本色起运，大幅提高的成本将由谁来负担。”显然，户部及中央绝不会承担，湖北巡抚也绝不愿意由本省买单。双方妥协的结果是，湖北省每年在镇江等处采购粮食，作为运送京师的漕粮，再由上海装上沙船，沿海运往天津，转运京师。这样，对于湖北来说，至少节省了长江航运的高额成本；对于中央政府来说，则保障了漕运体制延续下来。

进入同治年间，则以江苏的改革最为引人注目，胡林翼在湖北的改革虽取得一定成效，但江苏作为南方赋税重地，其改革的意义并不是湖北能拟的，经过同中央的讨价还价，达成了有清以来最大的减赋数额。

但要注意几点。第一，由于制度惯性，户部始终不肯放弃减免难以征收的税额，造成了减赋效果大打折扣；第二，减赋取得成效的关键，在于自咸丰后期以来新财源的开辟；第三，同胡林翼在湖北的改革一样，改革始终没有涉及问题的关键——清丈全国土地。政府既无意愿也无能力，因此改革始终是浮于表面，只能收一时之效。甲午战争以后在巨大的财政支出压力下，清政府不得不要求除江浙以外的地区全部折征，给运行了数百年的漕运体制致命一击。百足之虫死而不僵，清王朝的官僚系统仍然具有强大的惯性，维持漕运体制不至完全废弃。直到清朝灭亡，江浙两省的漕粮起运交仓仍然没有完全废止。

三、几点思考

1、制度的惯性

田赋中的漕粮最突出地体现了传统政治思想中实物征收、实物储备的理财观念，围绕数百年的漕粮、漕运又衍生出从州县“吃漕饭”的“刁生劣监”到运丁水手，从书手幕友到漕运总督一系列形形色色、正式非正式的利益相关机构和人员。可以说，漕粮、漕运制度是清朝财政制度中制度惯性最大的一个，在地丁早已折解的情形下，河运却难以改海运，本色漕粮难以在法条上确立折征采买制度，本色漕粮难以实现折银解京。所以对18世纪中叶以降清代漕粮、漕运制度考察，就有超出财政史的价值，而可以成为管窥传统中国制度变迁之复杂性的一扇窗户。

2、对前现代国家不能用今天的眼光审视

人不能脱离于他所处的时代，我们生活的时代已经同一百多年早已不同。对晚清的人而言，他们所处的时代和前代固有不同，但是传统的部分仍旧顽固的保存下来，我们重新审视那段历史应当避免用今人的观点来审视古人。于我而言，对于清朝田赋制度系统性的了解还是第一次。其中许多细节令我大吃一惊。

湖北自明万历九年清丈后，屡经丧乱。除少数县份曾于康熙年间推行清丈，多数州县并无鱼鳞册、实征册，地方官缺乏催科所必需的地籍、户籍信息。在此背景下，州县普遍将钱漕征收交由各类书差包办。”

此时已是咸丰十年（1858年），距离明万历九年（1581年）过去了近三百年之久，在这漫长的时间里，非独湖北，全国范围内都没有进行过统一的、大规模土地清丈。考虑到何炳棣对于丁的定义，所谓高度集中的中央政府，对于真实情况掌握竟如此之弱，是习惯了大数据分析时代的人们所难以想象的。

还有就是货币体系的复杂程度。作为主币的银两并非铸币，而是称量货币。币制的不善导致权量、成色不齐成为普遍现象。对于习惯了现有货币制度的我们，在面对数据分析时更应当格外留心。

3、督抚专权之思考

晚清以来的央地关系，以罗尔纲先生为代表的所谓“督抚专政”与“外重内轻”的权力格局说影响最大，李细珠通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系实际上已演变为“内外皆轻”的权力格局。此说从政治史的角度重新审视了晚清时期的央地关系，本书则从财政的角度审视这一问题，督抚若能专权，必须将一省之司法权、财政权、行政权等若干重要权力掌握在省，但是省对于下级机构的财政状况，正如中央的户部无法控制外省的陋规、摊捐收入那样，督抚也不了解州县收入的“详细曲折”。第一章嘉庆二十五年清查的失败，正说明集中财权之不易，中央—省—州县各级之间的“包征包解”模式，才是财政管理之常态。

4、打通了古代史和近代史研究的壁垒

田赋作为古代最大宗的赋税收入，其研究为学者所瞩目，但是以往清代赋税研究的问题在于明显的割裂，学界对于雍正年间的清朝财政体制基本构建的过程着墨甚多，但此后制度如何运行语焉不详；另外在晚清时代的田赋，尽管仍是最大宗的税收，但比重却大为下降，学界更注重对于新式财源的研究，因此基本而言，赋税问题仍旧是个明清史研究问题。作者从1730年写到1911年，突破了清代经济史研究中通常以十九世纪中期为界，分为两段的做法。有助于打通学术壁垒，更宏观的把握这一时期的基本情况。

5、缺少对于边疆民族地区的财政的分析

本书名为清代田赋与国家财政，但是主要的考察对象是江浙鄂等南方经济发达省份，这些地区的田赋占比很大，因而具有了极高的代表性。但是清代的边疆民族地区因其行政制度与内地不同，其财政问题应当多加思考，目前对于新疆、四川、东北等地的研究颇深，希望作者能够加入这些部分，丰富全书的内容。

6、缺乏中西方比较的视角

清代的赋税总体而言是不低的，但是就绝对的税负来看，却又显得不那么多。1908年，中国的农民田赋负担约相当于其土地总产出的2%-4%，远低于明治时期日本的10%，也远低于西欧前现代时期的例行“什一税”，更毋庸说现代化国家的高得多的比例（20%以上），那么为什么外国税负更重，却没有产生清代这样多的经济社会问题？这也是一个需要回答的问题。

文章来源：  《文化产业》  https://www.zzqklm.com/w/wy/32640.html