地方政府重大事项社会稳定风险评估优化机制研究

近年来，我国各地方政府在重大决策（事项）的社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）实践上进行了一系列积极、有益的探索，形成了许多各具特色的宝贵经验，有效地维护了社会和谐与稳定的大局。但是，我国的“稳评”机制目前尚存在着诸多理念、操作层面的问题。在社会管理创新日益受到重视的今天，需要进一步完善“稳评”机制，使“稳评”机制成为推动社会管理创新的重要内容和手段。本文正是基于社会治理的视角试图对我国目前的“稳评”机制进行优化。

一、重大事项社会稳定风险评估机制的现状分析

重大决策（事项）的社会稳定风险评估工作对我国社会治理体制的创新和着力提升风险治理能为有着重要的意义。我国“稳评”机制的发展主要经历了提出、发展和逐步成熟的三个阶段。

1、“稳评”的提出阶段

在2004年的时候，四川省遂宁市政府就率先提出了针对于重大工程的建设项目的稳定风险进行预估的制度。他们率先提出的“四性”和“五法”的概念得到了中央总部的首肯，从此之后这两个概念开始在全国范围之内大力推广。“四性”指的就是对风险进行评定的四个审查项目，分别是：合法性、可行性、合理性以及安全性等四项内容。相关部门对这四项数据分别进行评估，确定项目的最终风险判定。“五法”指的则是评估工作的五个步骤：首先是将评估对象确定下来，然后做好前期准备工作；第二步就是根据确立下来的评估对象举行相关的会议，并且对评估结果有一个大致的了解；第三步就是将会议确立下来的措施进行落实；第四步就是根据实际情况写就调查报告，向上报送；第五步就是上级领导对于调查结果进行审查并确立相应的应对措施。

2、“稳评”的发展阶段

江苏省淮安市是在四川省遂宁市之后的第二个开始积极进行稳评机制评定工作的城市，其实最早开展相关工作的时间是在2006年。淮安模式相比较遂宁模式而言，有一定程度的进步。这些进步主要可以分为三个方面来分析，分别是：一是在原来的基础之上增加了“全程跟踪”这一环节，这一环节的增加对于风险的预测和防范有很好的作用；第二个方面就是淮安模式研发出了自己的“稳评信息化管理系统”，这样的话，稳评工作就可以在网上进行，大大提高了工作效率；第三个方面就是率先提出了多元化和第三方评估这两个先进的概念，并且设立了国内首家民办的稳评中介机构。淮安模式获得了政府的认可。 

3、“稳评”的成熟阶段

上海市稳评工作的发展相比较前两个城市而言时间上是比较落后的，但是其发展机制明显比前两个模式更加成熟。其主要特点有以下三个方面，分别是：一是评估政策的规范化、体系化。上海市政府先后出台了多种针对稳评机制的管理条例，上海市的稳评工作开始进入系统化的进程。第二个特点就是上海模式对于评估的具体条目有了详细的规定，明确了必须考察的项目；第三个特点就是确立了科学的评估方法，上海市政府专门印发了规范的评估方法，以防止评估过程中出现的各种问题。

稳评工作自从出现以来，已经经过了十几年的时间了。在这段时间之中，稳评工作的进步是显而易见的。其对社会带来的影响主要表现在以下几个方面，分别是：一是对于社会治理机制的影响。在没有稳评机制之前，发生能够影响社会的事件之后，社会一直都是被动应急的状态。但是在出现稳评机制之后，社会可以在发生紧急情况的时候，主动进行维稳工作。如今，政府已经可以预测紧急事件的发生并提前想好应对措施；第二个变化就表现在社会治理结构方面。之前一旦发生紧急情况，能够进行维稳工作的只有政府。但是现在可以采用多元主体进行参与的方法；第三个方面就是治理新技术方面的优化。原来的维稳工作只会对社会矛盾进行分析，如今已经可以采用技术手段对社会风险进行分析和判断了。

二、重大事项社会稳定风险评估存在的问题

相对于西方发达国家而言，我国在稳评机制方面的意识比较迟钝。因此，尽管我国已经意识到了稳评工作的重要性，但是我国的稳评工作还是存在着很多严重的问题没有得到解决。

1、评估主体行政化

如今，我国在评估主体的设定方面还是存在着一定的问题的。政府作为唯一的风险评估部门，其自身的风险，也只有自己评定。这样的情况显然是不合理的，但是这种情况却是真实存在的。很多地区已经意识到了这一严重的问题，设立了第三方评估机构对政府的风险进行预测。但是这种方法的普及程度并不够高，而且并不具有强制性。明天很多地方政府并不把第三方机构的评测放在眼里，认为其只是走个形式而已。第三方机构对于风险进行评估的专家也不会提出专业性的改进意见，只是为了能够符合流程而已。这种情况的发生说明我国公民对于公共事务的主人翁意识还是不够强。很多人认为社会风险完全是政府的事情，风险评估工作也和自己的生活没有任何关系。因此很多人都觉得事不关己高高挂起，对于社会风险的积极性也不是很高。而且，地方政府很多都过于懒政，对于座谈会、听证会等让公民对社会风险进行认识的会议也是走形式，根本不会下功夫去准备。在这种情况下，公民即使想对社会风险机制进行了解也苦于没有渠道。还有很多地方政府根本没有告知公民准确的评估信息，导致公民的评估情况与真实情况相悖。

2、评估内容同质化

就目前来看，振幅在进行风险评定的时候，一般都会按照五个方面的内容进行评估，也就是遂宁模式之中提出的：合法性、合理性、可行性、可控性以及安全五个指标的评估工作。目前这种分析模式已经被广泛应用于各个地区之中，评价内容的相似度也非常高。很多风险评估工作都将自己本身的风险和可能会引发的社会风险混为一谈。其实这两者之间存在着很大的区别。社会稳定风险指的是对于社会稳定产生影响的事件发生的概率，而不是该事件发生的概率。很多风险评估机构在进行评估工作的时候，通常会在经济方面进行评估，这一点很明显就犯了刚刚我们提到的错误。

3、评估过程静态化

稳评是一个动态的过程，需要全程进行跟踪才能够得到准确的结果。但是动态评估的成本比较高，因此很多地方采用的都是静态评估的方法。静态评估的方法的局限性比较大，没有全程根据就导致其结果具有延时性，很多潜在风险也无法评估出来。除此之外，风险评估工作的核心在于群众意见的收集。很多地方都只是简单地发放问卷、张贴公告等方式进行群众意见的收集的。这样的方式无法让群众真正参与到风险评估工作之中来。由于国家一直没有对风险评估工作有一个明确的规定，所以各地在风险评估方面的乱象都比较严重。

4、评估指标笼统化

稳评工作的开战时我国在社会治理之中的创新。其初衷在于充分听取民众的意见，进行准确的风险评估。但是由于没有一个统一的标准，所以在实践过程之中出现了很多的问题。我国的大部分地方在进行风险评估的时候采用的都是“五性”的方法。这五种指标其实都是比较抽象的观念，在实际生活之中的主观性比较强，实际操作起来并不容易。而且定性分析的方法虽然能够将结果分析出来，但是却不能够得出各种事件发生的概率。

5、评估方法单一化

在评估工作之中，最常使用的两种方法就是听证会和问卷调查。这两种的优点在于方法简单，能够很快地收集到信息，但是弊端就是收集到的信息不一定是真实的。问卷形式的调查手段只能够影响一般的群体性事件，但是对于社会舆论的发酵作用是很小的。听证会则是将群众放在了一个比较被动的位置之上，而且群众的新一页很难全部得到表达。因此，目前常用的这两种评估方法，都存在一定的弊端。

6、行政问责形式化

就目前来看，我国在对稳评工作的责任划分方面并不是十分严厉。虽然国务院颁布的规定之中有关于稳评工作问责的相关条例。但是并没有一部法律是专门用来规范稳评工作的。由于没有法律条文的约束，责任划分没有明确，很多部门之间会来回推卸责任，互相推诿，造成混乱。

三、完善重大事项社会稳定风险评估的政策建议

完善的社会稳定风险评估机制对于优化社会治理方式，提高社会治理能力有着十分重要的作用，现行的“稳评”机制需要从评估主体、内容、程序、指标和制度建设五个方面进行完善。

1、完善评估主体

社会稳定风险评估主体应多元化，只有让更多的主体参与进来，才能保证评估工作的良性发展。第一、政府应依法依规组织评估工作。政府在一定程度上仍然需要参与到风险评估的工作中去，但要明确区分风险评估主体的“评估实施主体”和“评估责任主体”；第二，公众应积极主动参与评估工作。公民的有效参与是实现社会治理主体多元化的重要途径，也是确保重大事项社会稳定风险评估主体多元化的前提条件。第三，第三方应客观独立开展评估工作。重大事项社会稳定风险评估的主体不宜是决策部门或者组织部门，而应该是具有独立性的第三方评估组织，这样可以发挥评估的专业优势，从而保证评估的公平公正。第四，人大代表应全程监督评估工作。地方各级人及其常委会，可以参与到评估工作中来，在评估工作中发挥监督作用，提高监督的实效性。第五，专家团体应充分发挥“智囊团”角色。在全过程的评估工作中，将来自于各大高等院校的专家团体纳入到评估主体当中，能够充分发挥“智囊团”科学决策的作用，可以用更加科学的评估技术与创新的研判视角，做出准确的判断。

2、明确评估内容

制定科学的评估内容，可以从源头上减少风险的发生概率，保证评估工作朝着良好方向发展。第一，需要完善评估的合法性。国家层面需要出台相关的法律、法规对评估行为进行规范和约束，避免不作为和“寻租”现象的产生；其次，需要完善评估的合理性。在进行合理性评估时，需要广泛征求群众意见，与群众达成共识，兼顾群众的现实利益；第三，需要完善评估的可控性。由于“稳评”工作的不确定性，应制定详细的风险应急预案，各地方还应根据地方特点，出台符合群众利益和地方民情的处置方案，防患未然。

3、规范评估程序

评估程序是开展“稳评”工作的操作步骤和指南，是确保评估结果科学、合理的依据。评估程序可以遵循以下三个步骤：第一步，初步评估阶段。主要包括设置机构、明确对象、风险识别三个方面。第二步，完善准备阶段。主要包括开展网络舆论、征求群众意见、制度评估方案三个方面。第三步，后期细化阶段。主要包括分析风险预测、划分风险等级、制定评估报告、落实评估意见和实施评估跟踪五个方面。

4、加强制度建设

保证“稳评”工作的质量和水平，就必须有相应的配套机制来保证。首先，需要完善行政问责机制。通过参考公众、专家等意见，转化单一的问责结构，形成以人大为主，立法、司法、群众等多方参与的异体问责；同时加强行政问责的法制建设，明确问责的标准，通过法律和系统化的问责体系，杜绝违规行为的产生。其次，需要建立评估信息共享机制。目前，“稳评”工作的相关数据是分散的、孤立的，对“稳评”工作的科学性和公正性产生了严重的威胁。因此，政府要利用大数据、云计算技术将所有的评估资料及信息形成一个统一的数据库，创建一个一体化的网格化信息平台，并将所有的评估信息通过网络等途径告知公众，广泛征求群众意见，对于公众的意见，各职能部门要通过专门的信息平台，认真解答公众的质疑。最后，落实风险联动机制。重大事项社会稳定风险评估是一项系统工程，评估主体需要与其他部门一起联合行动，并要制定相应的紧急联动预案，预防突发事件的发生，维护社会稳定。

5、健全评估指标

为了保证“稳评”工作的科学性和合理性，需要从以下五个方面对评估指标进行完善：第一，创新政治方面的风险指标。政治风险指标主要包括信访成效、腐败指数、公众对政府的满意度、公众参与政治的意识；第二，细化经济方面的风险指标。重大事项在经济方面的社会风险因素主要包括失业率和就业率、居民基本收入的增长率和贫富差距；第三，优化社会秩序方面的风险指标。社会秩序方面的风险指标主要包括社会治安、社会流动人口和社会保障；第四，确定文化方面的风险指标。文化方面的风险指标应该包括：宗教文化、民族文化、社会核心的认同度和社会舆论等；第五，构建生态方面的风险指标。生态方面的风险指标是指对自然资源的影响程度。

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