物流新业态监管的困囿与对策

1  问题的提出

随着大数据、云计算、人工智能为特征的新一轮科技革命迅猛发展，以知识、技术、信息、数据等新的生产要素为支撑的经济新业态、新模式，正在深刻影响、改变乃至重塑传统物流发展格局。物流企业为满足不同的消费需求，逐渐形成了新的物流业商业模式、新的物流业经营业态、新的物流资源配置方式等相关物流服务经营的新形态[[]]。

物流新业态的多样呈现和发展趋势引发了学界的普遍关注。齐云英（2012）提出了中原经济区绿色物流、冷链物流、物流金融等新业态具体发展的思路[[]]；李方峻、陶君成（2013）认为连锁零售物流运作模式是一种物流业发展新趋势[[]]；姬中英、陶君成（2013）认为物流向多领域、多业态发展是物流业成长发展的必然[[]]；赵丽丽（2017）认为物流金融是一种典型的创新型物流服务产品[[]]；谭滨（2018）从快递、餐饮外卖视角对物流新业态进行了思考[[]]；张敏洁（2019）发现目前国内外关于物流新业态研究的热点主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[[]]；袁俊丽（2019）认为第四方物流、共享物流、地下物流、众包即时直递、冷链快递等形式是我国物流业出现的新业态[[]]；石蕊（2020）认为众包物流模式是我国发展最为快速的新业态形式[[]]。根据中国物流与采购联合会公布的2022年物流运行数据显示：2022年全国社会物流总额为347.6万亿元，同比增长3.4%。以智慧物流、供应链创新、多式联运、网络货运等为标志的新技术、新模式、新业态已经得到了广泛的应用。然而，机遇与挑战并存。物流新业态发展中存在的法律定位不清晰、行为规范不明确、监督管理不完善等问题也日益突出。物流市场新业态的培育和物流新动能的发展需要法律制度加以引导和保障。

2  物流新业态监管中困囿

物流新业态的方兴未艾给社会生活带来了勃勃生机，也带来了一些新问题。物流业现有的监管制度在立法、执法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新业态的监管缺乏原则性指引，无立法层面的宏观基调，现有物流立法体系的分散、位低、渊源各阶立法背景不平衡的现状使得物流新业态的监管明显存在滞后与低效。归因现象，我们发现物流新业态所涉法律关系的模糊不清、现有“政府+协会”的共治效果不佳等是这一局面的主要原因。

2.1  物流基本法的缺乏使得物流新业态的监管缺乏原则性指引   

物流基本法是对指通过单行法的方式对物流行业的相关内容进行原则性的规定，包括立法宗旨、原则、调整对象、适用范围、法律关系等。鉴于物流业参与主体多、操作环节多、途径地域广、涉及领域广的特点，我国目前并没有专门的物流基本法，监管法律规范散落在不同的法律部门。在没有统一的基本法的情况下，一方面，繁琐散乱的法律规范缺乏基本的协调性和系统性，既容易造成监管范围的重叠，又容易因监管机构的权责不明造成监管真空。另一方面，由于无法通过物流基本法将“鼓励创新、促进物流业发展”设定为法律目标，使得法律监管在面对智慧物流、众包物流、云物流等物流新业态新模式时，无法获得法律原则做支撑，使得物流新旧业态的过渡和衔接缺乏系统性和协调性，出现监管“心有余而力不足”的窘境。 

2.2  现有立法内容使得物流新业态的监管具有滞后性 

物流行业的迅速发展要求监管物流行业的有关法律规范必须与时俱进。然而，目前我国针对物流新业态出台的法律规范仅有《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》，对其他物流新业态均未形成明确的法律规范文件。以物流新业态表现最为典型的快递业为例，从企业经营资质的取得来看，按照《邮政法》《快递暂行条例》的规定，企业要从事快递业务，应当依法取得快递业务经营许可证；快递行业员工需要参加邮政部门组织的培训，并考取《快递员从业资格证书》才可上岗。然而，诸如闪送、UU跑腿等通过“互联网+平台”整合社会闲散资源的的众包物流业态企业，基本都未申请快递业务经营许可证。其“快递员”的招募一般仅需要APP注册，通过审核和简单培训后即可上岗。从企业经营行为来看，智能快件箱的出现则对快递服务标准中的“先验货、后签收”的规定造成了冲击[[]]。这些业务新形态的产生，如果严格按照对传统快递企业的要求进行规制，将直接被扼杀；如果不予规制，又存在着违法嫌疑。

2.3  现有法律体系使得物流新业态的监管缺乏有序性    

我国目前采用分散立法模式对物流行业进行监管。总体层次较低，法律效力不强，很难对不断在发展变化的物流新业态起到有效的引导和规范作用。一方面，由于物流业立法散见于不同的法律法规当中，不便于快捷地查询和参照适用；另一方面，物流业务具有流动跨域的天然禀性，不同的地方法律文件容易出现立法水平上的参差。一、二线城市或者物流行业的头部城市对物流新业态更容易持有宽容和乐观的态度，而物流行业发展不平衡的其他地方可能就无法对物流新业态做提前规制。要建成全国统一市场必须要有现代流通体系做支持，必然要求我国物流监管体系相互协调和有序统一，完善新旧业态的衔接，促进我国物流业高速健康的良性发展。 

2.4  现有监管体系使得物流新业态的监管缺乏高效性  

我国现有的监管体系以物流业务环节作为监管职能划分的依据，归属于不同的部门监管，然后再在同一业务环节中依据不同的业务方式划分管理归属。以运输为例，先按照环节划分归属于交通运输部管理，再根据运输方式的不同，将监管职能归属到公路局、民航总局、海事处等多个部门。由于部门之间的职权不同，加之部门的利益诉求不同，不同部门制定的监管规则容易出现不同的规定，甚至出现相互冲突的情况。在相关部门“各自为政”的情况下，物流监管体系难以发挥整体聚合效应，也更容易出现“规则打架”的情况。以众包物流为例，业务范围涉及交通、邮政、物资、仓储等主管部门管辖，容易导致各管理部门之间的“权力交叉、职能错位、沟通协调效率低等问题”[[]]。同时，由于众包物流业务对象的多样性，在关涉食品、药品等特殊物品的即时寄递时，监管机构还会关涉到食品药品监管部门。不明确的监管职权和不通畅的协调关系无疑会阻碍物流新业态监管的高效运行，从而增加物流新业态的经营成本，甚至成为发展障碍。

3  物流新监管的建议

3.1  精准法理识别，明晰新业态法律关系

面对物流新业态带来的风险挑战，通过法治途径规范在可控范围之内，才能实现新业态的良性发展。虽然物流新业态的服务内容和方式多样，但若从深层法律关系予以剖析，物流新业态与现有业态之间依然有着密切联系，应精准识别法律关系，进行正确的法律适用。以众包物流为例，快递员与众包物流企业的法律关系可以定位成一种挂靠关系，应由派单平台对外履行连带责任。因为虽然表面上派单平台是作为信息中介，为快递员和客户施行了交易撮合，收取的中介费用，但快递员的具体服务是以派单平台的名义进行，如出现未按时送达或运输物品有破损的违约情形，由派单平台对客户提供赔偿服务。根据由行为后果归属判断法律主体身份的原则，派单平台应当成为众包物流这一新业态的对外责任主体，物流快递员的行为应视同于企业的代理行为。同时，根据现有的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确写明的“网约车平台公司承担承运人责任，其对于网约车运营服务中乘客因安全事故而遭受的损失，应当承担先行赔付责任”的规定，众包物流中的派单平台与快递员之间的关系实际上等同于网约车中的快车和专车的关系。无论快递员与众包物流企业之间签订的是何种形式的合同或者协议，快递员与派单平台的关系归属于内部管理关系，并不应影响顾客向平台直接索赔。对于众包物流中的临时性员工，也应根据是否由众包物流公司直接参与招募、管理为标准，分为直接临时性员工和间接临时性员工。前者由众包物流公司负责招管，有权对快递员的工作过程进行干涉，快递员对其有一定的人身依附关系，所以应属于雇佣关系，适用现有的雇佣法律规制；后者间接临时性员工则通过第三方企业招募而来，众包物流公司与第三方企业地位平等，通过承揽合同具体约束两者的权利义务，众包物流公司无法直接参与快递员的招募和管理，其向第三方企业支付的费用是承揽费用而不是快递员的劳务费用，在间接性临时员工出现业务操作问题时，众包物流企业应依据承揽合同向第三方企业追究违约责任。

3.2  完善现有法律法规，健全新业态监管法律体系

要让新业态规范发展，关键在于做好引导、管理、支持工作。我们应抓紧完善相关法律法规，更健全发挥法律体系整体功效。一方面应当尽快出台物流基本法，明确促进物流新业态发展的立法目的，相应在调整对象、管理机制、管理模式、法律责任等内容为物流新业态留下空间，为新业态的健康发展保驾护航。另一方面需要对现有物流法律制度进行修改。以末端配送为例，现有规范标准过于宽泛，在配送餐饮、药品时，需要对食品、贵重物品等特殊商品细化不同的标准。在温度、时效、卫生等多方面要求更高，因此应对包括但不限于冷链、热链配送能力，制式保温箱、餐盒等配送工具提出更高要求。同时，因为物流业务的移动性会产生天然的空间跨度，监管规制在不同地方立法上的协同也需要高度重视，以免出现地方保护主义。当然，物流业务的复杂性使得监管规则不可避免地要与其他法律部门发生联系。对于其他法律部门中涉及物流新业态监管的内容，需要进行全面的发现－梳理－修订－适用，在不同部门法之间建立链状联系，充分实现法律的规范作用。以互联网物流金融为例，在没有专门立法的情况下，可以以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》参照适用，由地方金融监管部门对互联网物流金融业务进行备案登记，并依据《电信业务经营许可管理条例》《电信条例》要求在通信主管部门取得相应的增值电信业务经营许可证的情况下才能开始经营。对于不改变企业现有组织框架，通过变更经营范围的形式开展互联网物流金融业务的企业，则需要对《个人独资企业法》《合伙企业法》《公司法》等法律制度做补充和修订，特别是分支机构的设立和审批等问题需要相应具化。同时还可在《反不正当竞争法》《消费者保护法》中加入数据使用和保护等内容，以规范新业态的有序发展。

3.3  优化“政－协”联合，构建新业态双元共治

如何优化政府和行业协会的监管职能，是助推物流新业态更好发展必须要解决的问题。一方面，要继续深化职能部门的“放管服”改革，持续优化营商环境，充分激发物流新业态主体的活力，更好发挥部门协调的集成效应。首先要明确和优化职能分工。物流业务的多涉性是造成相关部门职权存在交叠，容易产生纠纷的原因。物流新业态是传统业态在服务功能、服务方式、服务结构等服务层次的精细化，不仅关涉传统的运输、仓储、装卸、搬运、包装、流通、加工、配送、信息处理等环节，还会涉及网络信息安全、电子商务、食品安全、环境保护、国际贸易等新领域，加之部门利益和地方利益的考量和争夺，极易造成多头监管或者无人监管的窘境。我们需要持续探索包容创新的审慎监管制度，对物流新业态采取既具理性又有规范的管理措施。根据机构监管和行为监管原则，在部门与部门之间分配监管权力。其次要健全冲突协调机制，实现良效调节。在规则内容发生冲突时，应按照“上位法优于下位法，特殊法优于普通法”的法律位阶原则处理。在职能冲突时，亦可参考《立法法》规定的由冲突规制制定机构的共同上级立法部门予以研判和协调的规则，依据“最密切联系”原则，由共同的上一级行政主管部门进行充分协调。强化不同部门之间的沟通、合作，提高物流监管的效率和效益。

另一方面，要提升行业协会作用，强化双元协同。基于同行身份的便捷性，成熟的行业协会在有效提升物流业务主体相互协调和引导行业自律上发挥着重要作用，同时能基于专业性在一定程度上补充政府的部分监管失灵。就我国物流行业协会的现状而言，我们需要在强化行业协会独立性的基础上，适度赋予行业协会部分监管职能。现有的物流行业协会主要由政府层面自上而下推进成立，虽然在正式性上有所保证，但其自主性有一定限制。同时，物流行业协会依据《社会团体登记管理条例》设立，目前尚未在相关法律制度中取得法律地位，其权威性有待加强。因此，我们应在标准制定、资质认定、人员培训、行业评级、立法建议等方面进一步发挥物流行业协会的良效作用，借助行业协会的专业性，为政府职能发挥补充作用。同时在相关法律规范的修订和今后物流基本法的制定中，对行业协会的职能、权责进行具体规定，以更好地发挥行业协会的社会监管功效。进而与政府行政职权形成合力，对物流新业态施行双元共治。

3.4  创新“模－术－式”，实行新业态智慧监管

物流新业态的新特点需要在监管模式、技术和方式上对应加以创新。首先是创新监管模式。物流新业态兴起于物流业旧业态借助新技术的向外扩展，与传统的物流市场间存在着天然距离，需要跳出传统监管范畴，创新监管模式，引入诸如沙箱监管这类创新模式允许试错、宽容失败，能在严守安全底线的前提下无疑能为物流新业态发展留足空间。其次是创新监管技术。面对不断出现的物流新业态，实现精细化科学管控的重要步骤是要解决管理过程中的信息孤岛、数据安全、管理中心化等问题。区块链是一种去中心化的分布式共享账本和数据库技术，可以打通监管部门间的“数据壁垒”，实现数据共享，实现政务信息资源的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互联互通，减少数据重复录入，避免数据和业务“两张皮”，避免行业监管漏洞。通过引入区块链等新技术监管方式，可以极大提升监管部门获取数据的安全性、真实性、有效性、精准度，为物流行业监管提供强有力的信息化支撑，进一步助力形成市场经济的全生态信任共识和全市场监管的跨界协同。最后是创新监管方式。互联网、大数据等现代信息技术的发展，赋能了物流业的转型升级，但也将伴生新的违规运营问题。在新旧模式并存，业态重塑的关键时期，运用信用监管这一创新监管方式可以依据企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施，一方面能减少对企业正常经营的干扰，另一方面，对于失信企业又能通过市场主体信用“黑名单”，强化跨行业、跨领域、跨部门失信联合惩戒，对失信主体在行业准入、项目审批、获得信贷、发票领用、出入境、高消费等方面依法予以限制。信用监管方式在物流新业态中的运用无疑能为新业态的发展提供动态跟踪和风险预警，为物流业整体向上、健康发展提供保障。

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