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新时代粤港澳大湾区协同发展

作者:申明浩,谢观霞,杨永聪来源:《国际经贸探索》日期:2020-09-03人气:1584

自从2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布后,国家密集出台了《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等城市群融合规划,标志着中国的区域发展战略迈入新阶段,中国开放型经济走向互利共赢、平衡发展、包容开放的新阶段,中国经济正经历着从高速增长向高质量发展阶段的转型。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》是中国首个对标国际三大湾区的国家战略,而且是在“一国两制”的大框架下,涉及三个独立关税区、三种法律体系、三种货币的特殊区域,一出台即受到国际高度关注。

中国的改革开放逐渐步入新阶段,从过去利用本国低成本要素资源从事加工生产、满足国外市场需求的开放模式,转向利用全球高端要素资源、服务好国内消费市场升级和产业升级的开放模式。粤港澳大湾区作为中国开放度最高的区域,必然要主动承担起为国家开放新阶段开辟新格局的重任。完成这一重任,要把握全球变化趋势,认清粤港澳合作目前的主要问题,抓住关键问题精准施策。

这个阶段要解决粤港澳合作目前出现的目标和动力分化的问题,要充分发挥“一国两制”的优势,要让港澳融入国家发展大局,粤港澳须携手共同承担起开辟国家对外开放新格局、打造中国高质量发展模版的重任。

过去粤港澳合作可以简单概括为“前店后厂”模式下的1.0版和CEPA框架下的2.0版,粤港澳大湾区将代表“协同发展”的3.0版,其对于改革开放新时代习近平对外开放思想(开放、包容、普惠、平衡、共赢)的落实,在实践中将产生以下几点贡献:第一,粤港澳大湾区是首个横跨两种制度的国际湾区,是最有可能孕育重大制度创新的区域,是向世界昭示“包容式开放”的习近平新时代对外开放思想的最佳范本;第二,粤港澳大湾区是中国经济与世界经济内外联通的超级联系人,是“一带一路”建设的重要支撑;第三,粤港澳大湾区拥有多关税区自上而下和多方协商模式兼具的组织模式,是汇聚多边利益共同点和谋求最大公约数的一种区域协调新模式。

一、粤港澳大湾区形成的历史逻辑

粤港澳合作开启了中国改革开放的大门,是中国融入全球产业价值链的开端和联系枢纽。从制造业垂直分工到服务业深度合作,粤港澳合作经历了两次大规模的经济整合,40年来积淀了深厚的合作基础。

(一)粤港澳合作的基础和积淀

1.粤港澳与海上丝绸之路

粤人经商的源头最早可追溯至汉武帝开创“海上丝绸之路”时期,依靠海洋的巨大通行能力,原穷山恶水的广东终于有了通向世界的航道,粤人也由此加入了海外通商的行列并逐渐形成了独特的经商文化。传统岭南文化否认“天理人欲”的儒学观点,认为从商逐利是崇高光荣的,而一味“认天理”反而会阻碍人类正常发展的步伐(程宇宏、史丽华,2009)。因此出自深受经商思想影响的岭南地区的粤商,自有其他商帮所不及的“敢为人先”的果敢和毅力。及至近代,粤商凭借着敏锐的商业嗅觉及时把握住了清政府“一口通商”的政策机遇而迅速发展壮大。“十三行”自康乾时期便成为唯一合法的对外贸易特区,也是闭锁国门时期唯一幸存的海上丝绸之路,承接了当时中国与外界所有的贸易往来。随着贸易不断深入发展,粤商也逐渐转型,开始走遍全国各地进行交易,并前往海外进行贸易。

21世纪海上丝绸之路的建设离不开企业的参与,尤其是具有跨国经营理念与经营网络的企业参与。离开了这些国际化企业,海上丝绸之路的贸易与投资就无从谈起。粤港澳大湾区集聚了一大批具有全球视野与海外布局的优质企业,为海上丝绸之路建设打下了坚实的基础。在2017年《财富》世界500强企业名单中,总部位于粤港澳大湾区的就有17家,其中不乏华为、万科、腾讯、碧桂园、长江和记等土生土长的湾区企业。除了这些企业以外,湾区内大量贸易企业、制造业企业与专业服务企业都与海外市场建立了密切的联系,业务遍及海上丝绸之路沿线国家。充分发挥湾区企业国际化的积极性,有利于巩固与增强我国和海上丝绸之路沿线国家的经贸关系。

2.粤港澳合作是中国改革开放40年的重要缩影

中国的改革开放发端于广东,第一批外资来自港澳。港澳一直是近现代中国开放的窗口。1978年中国内地重新拥抱世界产业链时,与广东同宗同源的港澳商人率先投资内地,广东迅速形成加工贸易为主的制造业基础,成为改革开放的先行者,引领改革的步伐,启动了中国成为“世界工厂”的历史变革。根据历年统计年鉴数据可知,改革开放40年来,广东省进出口贸易从1978年的16亿美元增加到2018年的超1万亿美元,年均增长达21%。广东省生产总值约占全国的1/8;财政总收入占全国1/7;进出口贸易总额占全国的1/4强。香港一直是内地吸引外资的最大来源地,来自香港的外资一直占内地吸引外资的70%左右,同时香港也是内地企业走出去的首要目的地,内地服务业对外投资的约70%第一目的地是香港。

3.粤港澳大湾区的经济贡献大且具有巨大潜力

《粤港澳大湾区发展规划纲要》中表明,大湾区“经济实力雄厚,经济发展水平全国领先,产业体系完备,集群优势明显,经济互补性强,香港、澳门服务业高度发达,珠三角九市已初步形成以战略性新兴产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体的产业结构”,2018年粤港澳大湾区GDP超过了1.6万亿美元,经济规模仅次于东京湾。

但是,粤港澳大湾区对全国的经济集聚度和贡献度还有提升空间和巨大潜力。目前大湾区占全国GDP的11%,而东京湾占日本全国的1/3强。国内的京津冀城市群、长江中游城市群占全国GDP约为10%,长三角城市群则为20%。作为国内产业实力最强的区域,粤港澳大湾区2018年经济增长速度为7%,高于全国6.6%的平均水平,仍有巨大潜力提升对全国的贡献度。

(二)两次大规模的市场整合

作为中国改革开放和区域发展的重要模板,40年来,粤港澳合作经历了目标及动力一致到目标和动力分化的过程,也是粤港澳两次大规模的市场经济整合阶段。

1.粤港澳工业经济的市场整合阶段

从1978年到2003年,港资企业北移,形成了香港服务、广东生产的“前店后厂”的垂直产业链分工,这种分工合作是在优势互补的基础上形成的区域间合作,催生出珠三角“世界工厂”的奇迹,而香港也实现了由出口导向型制造业基地转变为服务主导的经济体。制造业转移直接加强了香港与广东的贸易往来,使转口贸易成为粤港澳区域合作的一大风景线。

这一时期合作的目标和动力机制主要是来自港澳企业跨境发展的利润追求和广东地方政府招商引资的冲动,是典型的以市场化为动力的“自下而上”的合作。

2.粤港澳服务经济的市场整合阶段

自2003年以后,在CEPA的推动作用下,珠三角地区逐渐由“前店后厂”向“厂店合一”转型,原有的合作互补关系也由此逐渐向竞争替代关系过渡,粤港澳的利益格局出现分化(Hussain et al.,2011;封小云,2014;任思儒等,2017)。尽管CEPA的目的在于推动粤港澳三地服务贸易的共同发展,在此制度下有利于港澳服务业扩大内地的市场需求,同时也促使珠三角地区的企业在港澳的引领下尽快转型升级。然而在巨大的共赢机遇前,粤港澳三地的企业都未表现出预料的热情,政府的制度安排未让企业真正形成利益共赢的认同感。这从本质上说明粤港澳三地的合作尚未找到利益共同点,制度层面也并未发生实质性的改变,服务贸易合作力度仍有待提升(申明浩,2019)。

这一时期的粤港澳合作的目标和动力出现了分化,粤港澳间互补性下降,经济竞合中挑战不断扩大;广州、深圳、香港的城市功能定位也开始重叠,三个经济体量相当的中心城市竞争性和替代性增强;原有的合作机制和组织架构局限性凸显。

(三)推动市场合作的制度安排

粤港澳合作的两个阶段也有着不同的合作模式和制度安排:

1.自下而上的“前店后厂”合作模式

内地的改革开放恰逢全球第三次劳动密集型产业转移浪潮,全球制造业正在寻求全球成本洼地,内地当时劳动力成本比撒哈拉以南非洲还低,是东南亚劳动力成本的1/3,港澳的制造业倾巢而出进入内地,率先与珠三角形成“前店后厂”分工模式,这是企业自发基于成本导向的自下而上的变革模式(陈广汉、刘洋,2018)。当时低成本国家和地区还有很多,但仅有中国内地紧紧抓住了这一历史机遇。一方面有毗邻港澳的优势;另一方面,内地政府适时做出了系列制度创新,首先是允许农村劳动力向城市流动,其次是土地出让政策的放松,还有对政府招商引资的各种鼓励措施。这些制度供给促使珠三角迅速集聚生产要素资源,大力发展“三来一补”企业、外资企业。社会主义商品经济和市场经济的理论突破,给予民营经济明确定位的法律法规的出台,推动珠三角创办个体企业、私营企业出现井喷,“一村一品”“一镇一业”的专业镇产业集群迅速崛起,从而为后来搞活国有集体企业和探索混合型企业、股份制企业奠定了现实基础。

2.自上而下基于CEPA框架的合作模式

2003年商务部牵头与港澳分别签署的CEPA是第二阶段服务业深度合作的指导框架,核心是推动服务贸易的自由化,通过降低服务业开放的门槛,促进港澳和内地经贸更紧密合作,推动服务业深度合作的同时提升内地制造业水平。2005年基本解决了货物贸易问题,港澳原产地的商品可以零关税进入内地,有效扩大了港澳与内地的贸易规模。之后的协议主要围绕服务贸易的开放,2015年按照负面清单签署的CEPA代表着内地签署的最高水平的经贸合作协议。2009年开始陆续推出的横琴等国家级新区和2015挂牌的广东自贸区都明确重要方向是与港澳合作。在国家制度安排的大框架下,这一时期广东各级政府的制度供给主要在于市场准入配套措施和营商环境改革方面,重点解决港澳资企业入关后具体开办营业问题,即所谓“大门开了”之后的“小门不开”问题。

(四)粤港澳大湾区开启合作新阶段

粤港澳大湾区概念的形成经历了“大珠三角”“湾区经济”“粤港澳大湾区”等过程。粤港澳大湾区肩负着新时代背景下巩固并完善“一国两制”实践的重大示范、高标准建设世界级开放平台、高质量打造区域经济一体化范本等重大历史任务。承担这些历史使命,粤港澳大湾区的协同发展至关重要,而粤港澳大湾区由于‘一国两制’、三个独立关税区、多个中心城市”的特殊性,导致合作受到诸多复杂因素的影响,与国内外其他城市群相比有较大的差异。而粤港澳合作经历了目标及动力一致到目标和动力分化的过程,“前店后厂”模式下制造业整合取得巨大成功后,CEPA框架下以服务贸易为核心的服务业整合却进展趋缓。主要原因在于粤港澳三地合作的互补性利益结构逐渐转向替代性利益结构,三地合作的目标和动力开始分化,导致近年来粤港澳合作出现了“政府热”而“民间冷”的现象。不解决目标和动力分化的问题,粤港澳大湾区的协同发展无从谈起。

新时代的中国要求高质量发展,中美贸易摩擦再次让我们警醒:科技是第一生产力,提升科技创新能力是中国由大变强的必由之路。纵观世界一流湾区,无不是科技创新领先的高地。香港一直在强调科创产业发展,深圳已经成为中国科技创新领头羊,广州推出IAB-NEM产业打造科技创新中心,广—深—港—澳科技创新走廊已勾勒出雏形。可以看出,科技创新是粤港澳三地合作的最大公约数,也是粤港澳大湾区协同发展的主线方向。大湾区成为具有全球影响力的国际科技创新中心,是粤港澳三地共同的目标追求,也是三地合作的动力来源,是开启合作新阶段的重要标志,更是推动中国高质量发展的引擎。

二、粤港澳大湾区协同发展的现实逻辑

粤港澳大湾区开启了三地合作的新阶段,这个阶段的关键是协同发展。经过了40年的粤港澳合作,大湾区已经具有良好的产业基础,且与国内各省和世界各国的产业联系非常紧密,尤其是在下游终端产业具有明显的竞争优势。随着国内消费市场的蓬勃发展,中国经济增长越来越由外贸拉动转为内需拉动,粤港澳大湾区的人均GDP全国最高,7000万人口的消费市场规模,珠三角雄厚的产业基础加上港澳发达的现代服务业,如能有效降低要素自由流动的障碍,推动市场一体化,将极大推动大湾区协同发展成为国际一流湾区。

(一)大湾区的竞争优势

1.产业基础与联系效应

2018年粤港澳大湾区人均GDP达到2.2万美元,已迈入高收入经济体行列。湾区内产业体系完备、集群优势明显,产业结构、资源禀赋互补性强。香港全球金融中心指数排名第三,是全球最大的人民币离岸资金池,全球约七成的离岸人民币支付交易由香港处理(毛艳华,2018)。珠三角已初步建立起电子信息、装备制造、石油化工、新材料等门类齐全的先进制造业体系,形成新型显示、生物医药、移动通信设备等6个产值规模超千亿元的新兴产业集群。PCT国际专利申请量占全国一半,技术自给率和科技进步贡献率达到71%和58%,基本达到创新型国家和地区水平。

广东与国内外的产业联系效应在各省排第一,尤其在下游参与度显著地高。例如,OFweek公布的2016年手机行业报告显示,手机产品出口额占广东出口超20%,广东一年手机产量约11亿台,占中国19亿产量的约60%,占全球27亿台产量的比例为40%。华为、中兴、OPPO、VIVO等知名手机厂商在国际和国内大量采购上游原材料,包括芯片、集成电路板等,在广东集成组装出成品,直接面向消费市场。因而,广东的供应链企业非常发达,全国民营企业500强中的2家供应链企业(怡亚通、飞马)都在深圳,广州等地还有宝供、林安等一批著名物流企业,能够很好地整合珠三角供应商的资源;香港的利丰公司是做全球供应链最杰出的企业之一,能很好地整合国际市场资源,整个大湾区的内外结合的供应链能很好地连接中国与世界的产业。

2.粤港澳大湾区开放度及国内外资源配置优势

高度包容开放是世界一流湾区的共有特征,也是湾区发展集聚高端要素资源、实现产业结构转型升级、打造全球核心竞争力的关键所在(申明浩,2017a)。

粤港澳大湾区对外开放时间较早,而且区域内同时拥有香港和澳门两个国际自由港,以及深圳和珠海两个经济特区,这就使得粤港澳大湾区城市群具备了较强的对外开放属性,而且在体制机制创新上也更加灵活和便利。这独特的优势是我国其他城市群和地区暂时所不具备的,粤港澳大湾区也因此成为我国对外开放的示范性区域。据测算,无论是按照城市进出口额占全球比重,还是按照贸易开放度、投资开放度、旅游开放度、对外接待能力等综合指标来衡量,粤港澳大湾区开放度都显著高于长三角城市群和京津冀城市群(申明浩,2017b)。进出口贸易发达衍生出贸易相关业态及新商务模式也引领全国发展,一达通等新型贸易业态较早出现在大湾区,大湾区在终端产业和供应链上对国内外资源有较强的配置能力。

(二)贸易红利逐步转向市场一体化红利

1.中国贸易红利盛极而衰与内需红利爆发

中国经济经历了封闭式发展和开放式发展两个阶段,中国的进出口贸易对经济的拉动能力逐年上升,尤其是加入WTO后,外贸依存度从2001年的35%上升到2006年的峰值64%。2008年金融危机后,外贸依存度急转直下降低到2017年的34%(张馨艺,2017)。现在我国更多地依靠内需来拉动经济增长,2008~2017年,内需对我国经济增长的年均贡献率达到105.7%,内需红利爆发,已成为拉动中国经济发展的决定性力量。这一时期崛起了一大批互联网龙头企业,腾讯、阿里、美团、大众、唯品会、拼多多等,都是依托互联网统一市场红利,抓住了中国内需井喷的机遇,成长为市值巨大的公司。


图1:中国对外贸易依存度变迁

数据来源:世界银行、IMF数据库。

2.港澳融入国家发展大局:双边比较优势与市场一体化红利释放

港澳一直承担着内地与世界的双向联系人角色,是长期以来外贸红利的重要参与者,香港GDP从1997年的1.35万亿港元上升到2017年的2.85万亿港元,20年年均增长3.8%,高于发达经济体的平均增速。到了2008年以后,在中国红利转换的时候,港澳并未适时转换,港澳企业和专业服务业主要着眼于国际市场,不擅长内地市场的营销,以至于此时出现的众多明星企业多与港澳并无太大关联。而新崛起的大疆、顺丰恰恰是依托大湾区市场一体化和双边比较优势的典型案例,大疆是“港资港技+深圳制造”——创造了无人机占欧美市场70%的典范,顺丰是港人在内地市场抓住互联网红利做出快递业国内第一品牌的典范。这些案例恰恰说明港澳融入国家发展大局的必然性,大湾区就是要发挥港澳所长,立足市场一体化,善用双边比较优势,打造高质量发展的模版。

三、粤港澳大湾区协同发展——新时代改革开放的新理念与新思想

(一)新时代对外开放思想的调整与深化

改革开放的前30年中国经济底子薄,开放的重心是积极借助国外成熟的市场与经验教训,用以促进中国经贸体制的顺利改革,建设为内地产业发展和经济增长服务的开放体系(裴长洪、刘洪愧,2018)。今天,中国已经成为世界第一大货物贸易国和第二大经济体。《中国统计年鉴2018》报告中国2017年制造业总产值和增加值已经达到了美国的2.58倍和1.8倍,很多工业品占据了世界一半以上的份额。开放的重心也发生转变,一方面是利用全球要素资源满足我国的消费升级和产业升级需求,另一方面也要承担更大责任,立足于人类命运共同体的高度推动改革开放进程,维护开放型世界经济,让世界共享中国经济发展成果的同时,积极参与国际经贸和治理规则的完善。

由于历史站位的高低阶段不同,以习近平同志为核心的党中央提出了对外开放新思维和新理念,包括推动形成全面开放新格局,建设开放型世界经济与经济全球化新理念,改革全球经济治理体系和构建人类命运共同体等内容。分别出现在党和国家的重要文件中,如党的十八届三中全会《决定》提出“构建开放型经济新体制”,党的十九大报告正式提出推动形成全面开放新格局。

(二)大湾区协同发展的新理念与经济学逻辑

“协同发展”理念立足新时代中国特色社会主义“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展新理念,以互联互通、共建共享、优化配置、协同发展、创新合作、形成区域创新协同体为目标,这些与西方国家发展理念是不同的,西方国家的经济发展构建于“经济人假设”“利己主义”基础上,强调“利益之争”“零和博弈”。而“协同发展”是建立于“不完全经济人假设”+“利他主义倾向”基础上的,强调“利益相容”“共赢发展”。

我们过去用西方经济学的“中心—外围”理论来解释发达国家与发展中国家的经济发展的不平等关系(Ritschl and Eichengreen,2008;殷剑峰,2013),后来出现粤港澳的“前店后厂”合作模式。现在我们与发达国家的差距缩小了,广州、深圳和香港经济体量相当(周春山等,2018),显然过去的“中心-外围”理论以及“虹吸效应”等“以邻为壑”强调财富转移效应的一系列概念不再适用于今天的粤港澳大湾区发展,中央多次提出“不搞政策洼地”“不搞优惠政策”也是希望抑制财富转移效应,增加财富创造效应。

粤港澳大湾区提出“协同发展”理念,是一种兼顾效率和均衡发展的高质量发展新理念,是一种包容性发展理念。一方面,中国过去的发展更多地重视经济增长,强调利用虹吸效应推动个别地方的经济发展,导致居民收入差距扩大和区域不平衡问题突出,珠江口东岸的深圳、东莞的经济增长快于西岸的珠海、中山、江门等地,2018年深圳、香港的机场年均旅客吞吐量达一亿左右,而西岸的澳门、珠海机场只有一千万,反映出粤港澳大湾区发展的不均衡。另一方面,要素结构、环境容量、资源供给已难以支持过去粗放式的增长方式。珠三角的土地资源等要素容量已经接近极限,如深圳、东莞的土地开发强度接近50%,已超出国际上25%的警戒线,迫切需要用环境更友好的方式来升级我们的产业和经济结构。

而且,“协同发展”要求在目标趋同、利益一致的基础上,更加注重共同促进同步效率提升和高质量发展。过去在粤港澳三地的利益诉求不相一致、竞合关系模糊的背景下,粤港澳合作发展必然受限,所以找准粤港澳大湾区合作的利益共同点,寻求三地诉求的最大公约数是合作的前提。过去港澳强调超级联系人的角色,侧重在招商引资和对外投资的双向联络,现在中国的经济发展更多地依赖内需消费市场和科技创新驱动,需要依托实体产业将研发、金融、产业等各个环节有效连接,那么更需要港澳与珠三角能够协同起来,作为一个整体盘活各自的优势资源,支撑中国的高质量发展道路。大疆就是利用了香港的研发优势和深圳的制造优势,顺丰则是依托内地高速增长的快递需求,这些成功案例说明立足中国大市场,发扬产业链互补优势是粤港澳大湾区建设的关键。其首要任务就是建设统一市场,破除各种行政壁垒和体制机制束缚,推动要素流动便利化,打造营商环境高地;从而推动粤港澳大湾区城市之间空间协同、跨关税区科创价值链之间协同、产业引领的政产学研用之间成果转化协同、科创要素跨境流动的共同市场协同等机制的建立。

四、协同发展的主要问题与分析框架

(一)粤港澳大湾区协同发展的主要问题

粤港澳大湾区建设的主要问题是区域协同发展,关键是解决好粤港澳三地“一国两制”“三个关税区”“三法域”“多中心”的多重协同机制等软联通问题。而构建利益共享价值链的现代产业体系、多中心城市协调发展格局、促进要素跨境流动、推动形成内外联动的统一市场则是粤港澳大湾区需要协同的重点内容。

协同发展亟需实现“硬对接”“软对接”同步,以“四大体系构建”为中心推动“四大协同路径”落实。

“四大体系构建”主要包括以下内容:首先是构建要素体系,促使高端要素在大湾区实现大规模集聚,充分发挥知识技术的外溢效应。其次是构建功能体系,推动大湾区高端核心功能的创新升级,完善湾区内部各城市功能的分工协同体系,以谋求资源效率的最大化。再者是构建组织体系,弱化行政区划格局,致力于实现湾区经济市场一体化。最后是构建联接体系,加强与全球经济体的联系,促进大湾区成为连接世界各地的贸易中心和枢纽。

“四大协同路径”包括以下四个部分:一是交通共连。交通运输等基础设施的完善是构建经济一体化的硬件基础(Cao et al.,2019),加快形成“一小时”生活圈。二是产业共兴。湾区内部城市间产业发展参差不齐(梁经伟等,2018),要打造合理的产业布局,根据城市发展特色区别定位,促进产业互补的同时允许存在产业梯度和产业差异化发展。三是市场共建。减少资本、人才和知识等生产要素流通的壁垒,形成一个统一的要素高度自由流通市场。四是体制机制互通。湾区内部亟需突破体制机制束缚,取消城市间的差异化收费和统一行政审批程序。

(二)国际湾区协同发展的经验:打破行政边界与要素自由流动

虽然三大国际湾区兴起的主导产业各有侧重,但是三大湾区在成功路径的探索和促进协同发展道路上有其共通之处:一是弱化行政区域界线,实现湾区内部的深度融合;二是协调市场与行政的管辖范围,打破阻碍资源流动的藩篱(申明浩、杨永聪,2017)。

1.弱化湾区内部行政区域界线

弱化湾区内部行政区域的界线、突破“体制机制性障碍”对于促进粤港澳大湾区深度融合有着重要的意义,是提升湾区整体经济发展水平的重要前提条件。包括粤港澳大湾区在内的诸多湾区在拥有丰富的资源禀赋和坚实的产业基础的条件下依然无法成为世界湾区的引领者,其中人为划分的行政区域界线是很大的阻碍因素之一。行政分界的存在使得城市群无法实现一体化发展,正如上文所述,粤港澳大湾区具有‘一国两制’、三个独立关税区、多个中心城市”的特殊性,与国内外其他城市群相比弱化行政区域界线面临着更为严峻的挑战。世界三大湾区亦由城市群构成,不可避免的也面临着行政格局阻碍问题,但三大湾区通过科学的顶层设计和极具前瞻性的规划部署实现了基础设施建设、行政审批流程领域的重大突破,并辅之以长短期动态监测调整,有效促进了湾区内部融合与整体发展。

2.协调市场与政府的管辖范围

要素和产品在湾区内能够自由流动除了依赖于顶层设计和规划部署以外,市场与政府各司其职也发挥着重要作用。无论是西方资本主义国家还是中国社会主义国家,经济发展均是以市场调配为主政府干预为辅,世界三大湾区也并无例外。三大湾区中政府致力于完善湾区经济发展所需要的基础设施建设与法律保障体系,减少对资源配置和生产活动的直接干预措施,让市场自由发挥调配作用,提高湾区经济自由度。因此三大湾区内资本、劳动、知识技术等要素得到充分自由流动,在市场机制的自发配置下湾区经济效率得到了最大限度地提升。由于市场与政府在各自的管辖范围内协调运行,市场的主导作用和政府的弥补措施促进了湾区经济的健康发展。无论是旧金山湾区硅谷的高科技产业,还是纽约湾区曼哈顿的金融业,都是得益于要素的自由流通以及政府提供的良好的营商环境。

(三)大湾区协同发展机制的理论分析框架

我们将按照空间、产业、制度和联通四个维度构建大湾区协同发展机制的理论分析框架。

1.多中心空间格局协同机制

粤港澳大湾区属于典型的多中心城市群。从经济体量的角度来看,深圳、香港、广州是粤港澳大湾区的三个中心城市。根据各地市政府工作报告可知,2018年,粤港澳大湾区9市2区GDP超过两万亿的城市就有3个,包括深圳的2.47万亿、香港的2.4万亿、广州的2.3万亿。上述三个城市经济总量在粤港澳大湾区中的合计占比超过60%,都是重要的中心城市。除了这三个比较确定的中心城市以外,从不同的细分领域和维度来看,粤港澳大湾区还存在其他中心城市。例如,从扩大对外开放、发挥对接国际资源功能的角度来看,澳门也是中心城市之一;从大湾区城市间经济联系强度的角度来看,珠海则是中心城市之一;从制造业地位分工的角度来看,佛山和东莞也有望跻身中心城市的行列。

在现有发展格局下,粤港澳大湾区城市之间定位不清晰、功能叠加、重复建设的问题日益凸显,难以形成合力打造创新型大湾区和创新共同体。从9市2区所发布的政府工作报告来看,很多城市提出来的在粤港澳大湾区中的定位有所重叠。例如,深圳提出的定位是“粤港澳大湾区建设的新引擎、全球科技产业创新中心、一带一路交通枢纽、全球影响力的海洋中心城市”,香港提出的定位是“国际超级联系人、国际金融中心、国际创科中心、国际航运贸易中心”,广州提出的定位是“粤港澳大湾区核心增长极、国家科技产业创新中心、国际交往中心、枢纽型网络城市”,此外,佛山、东莞、中山均提及要“打造先进制造业中心”。

从长远来看,协同发展机制建设滞后于多中心协同创新发展的需求会导致粤港澳大湾区内部资源的整合效率低于最优边界,科技创新合作受制于城市间协同水平上的不足和资源禀赋优势整合上的欠缺,大湾区经济的高质量发展也因此会受到阻碍。因此,如何更好地对每个城市在区域创新共同体中的功能定位进行划分,发挥其在城市群网络中的资源禀赋优势,避免无序竞争、重复建设,是实现粤港澳大湾区“多点共振、协同发展、助力创新”空间发展格局的关键所在。

2.利益共享价值链的产业协同机制

培育利益共享的产业价值链是粤港澳大湾区打造创新共同体的关键领域之一。一方面,虽然粤港澳大湾区城市间的产业结构高度趋同,但是其动力机制在于区域内产品水平的分工和协作,因此大湾区城市间的产业结构趋同现象具有一定的合意性(覃成林、潘丹丹,2018),即建立在产业内分工特别是上下游协同基础上的产业结构趋同是利益共享的,有利于在利益共享和产业集聚的前提下开展科技创新合作;另一方面,粤港澳大湾区的产业部门总体协同水平有所上升,但是增长幅度趋于放缓,反映出粤港澳大湾区的产业价值链协同发展水平在波动上行中进入了边际递减区间,表明以科技创新为核心的现代产业体系发展动力在减弱。上述现象意味着粤港澳大湾区在培育利益共享的现代产业体系上虽然取得了初步成果,但是仍然存在亟待破解的瓶颈性问题。特别是,粤港澳大湾区的产业集群在全球价值链所处位置相对较低,部分产业还存在较严重的产能过剩、无序竞争、缺乏核心竞争力等问题,科技创新也停留在消化式创新阶段,亟待通过供给侧结构性改革实现转型升级。为此,粤港澳大湾区迫切需要构建以科技创新为核心的现代产业体系,迫切需要涌现出一批像华为一样的掌握核心技术并勇攀价值链上游的企业,以形成具有真正协同意义的全球价值链垂直分工体系。政府和业界重点要探索“盘活、调动粤港澳的创新资源”的机制和方法,规划创新链节点,通过分工协作,合力推动大湾区产业协同创新链,率先建立善后机制和退场机制,形成完整完备的创新生态链,有效促进和整合产业上下游协同发展。

3.促进要素跨境流动的制度协同机制

打造创新共同体离不开要素资源的优化配置,更充分的发挥各类要素对科技创新的支撑作用,这就涉及人才、资金、技术等要素的便利化、自由化跨境流动问题,其中的关键在于如何通过制度的衔接与创新实现区域经济一体化,从而为要素资源的跨境流动创造条件。得益于《关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)》和《珠三角地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》等政策文件,以及深港现代服务业合作区、广东自贸区、广深科技创新走廊、落马洲—河套地区等平台和载体,粤港澳大湾区城市群的区域经济一体化建设初见成效,为各种创新要素资源的流动和整合创造了更为宽松的环境。但不容忽视的是,由于粤港澳三地分属不同关税区,推动区域经济一体化的协调机制体系建设仍然面临很多“痛点”问题。独立关税区所带来的边界效应导致粤港澳三地营商环境不衔接、公共服务不互通、城市配套不互联等问题较为突出,阻碍了各类要素的跨境自由流动。据测算,2015年粤港澳大湾区在要素市场、城市配套、制度衔接等三个领域的融合发展水平得分分别是0.10、0.26、0.35(申明浩,2017b),均显著低于其他城市群得分,表明独立关税区之间的边界效应显著阻碍了区域经济一体化进程,由此带来的“玻璃门”问题阻碍了要素的自由流动,不利于粤港澳大湾区打造“创新领先”的世界级城市群。因此,深入研究如何削减独立关税区阻碍要素流动的边界效应,加快市场一体化进程,推动要素便捷高效流动则是制度协同的重点内容。

而长期以来要素跨境流动存在“大资金、小流通”“玻璃门、弹簧门”等问题需要在粤港澳大湾区统一市场建设中破除。其中,“钱跨境、税平衡、人往来”三大问题中的“税平衡”问题在第二次粤港澳大湾区领导小组会议有较大突破,已经明确港澳人员当天往返内地不算计税周期,解决了港澳人士在大湾区工作的后顾之忧;“钱跨境”在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中也有多处提及和探索开放的尝试;“人往来”最关键,尤其是科研和专业服务人员赴港澳签注审批、科研设备进口关税、互联网信息服务等问题制约着科技创新的三地协同。虽然CEPA打开了港澳医疗、律师等专业服务进入广东的大门,但是从实践的情况来看,目前进入内地的港澳律师事务所和医疗机构屈指可数,涉及税务政策、管理制度、业务准入和对接等方面的很多技术性“小门”“玻璃门”“弹簧门”仍有待打开。

4.粤港澳大湾区内联外通协同机制

创新共同体作为一项系统性工程,具有很强的包容开放特征,不仅涉及粤港澳大湾区城市之间的协调发展,还涉及粤港澳大湾区与经济腹地和全球经济的协调对接。以“一带一路”建设为重点,通过打造世界级的开放平台、构建内外联动新格局,集聚国内国际创新资源,有效对接国际国内两个市场、两种资源,有利于将粤港澳大湾区建设成为具有全球影响力的国际科技创新中心,这也是我国有效应对中美贸易战、打造经济增长新路径的必然选择。在2010~2015年间,粤港澳大湾区的总体对外开放水平得分从6.64增加到了7.02,但是对外开放指数的变异系数也从1.14增加到了1.21(杨永聪、申明浩,2017),反映出粤港澳大湾区对外开放水平在逐年提高的同时存在明显的不均衡、不协调现象,不利于更好地汇聚全球创新资源用于建设世界一流的创新共同体。为此,未来粤港澳大湾区需强化两个方面的能力,一是横向拓展粤港澳大湾区与内地腹地和“一带一路”沿线国家互联互通的资源和能力,二是纵向打通粤港澳大湾区研发、产业、金融、创业全链条的互联互通瓶颈,推动大湾区的多种资源充分交互,产生财富创造效应。

五、结语

粤港澳大湾区是中国改革开放新阶段的重要示范,大湾区协同发展理论是区域经济学和国际经济学的新发展。协同发展是一种兼顾效率和均衡发展的高质量发展新理念,是一种包容性发展理念,是习近平新时代对外开放思想的理论延伸和实践范本。一方面,它顺应了世界多元包容发展的历史潮流,融入区域协调发展、经济全球化、全球价值链和贸易投资自由化等现代经济理论,为新时代开放型世界经济理论提供了理念参考;另一方面,它不同于西方国家的发展理念,协同发展的理念摒弃了“利益之争”“零和博弈”等西方经济学传统观念,强调“利益相容”和“共赢发展”,可有效回击霸权国家贸易保护主义的理论基础,用创新联动、利益相容、协同发展的新理念构建我国区域与国别合作的理论基础。

作为首个横跨两种制度的国际湾区,粤港澳大湾区是向世界昭示中国“多元包容式开放”的最佳范本,肩负着为中国新时代对外开放杀出一条血路的重任。在协同发展理念指导下,粤港澳大湾区发展将不再强调“以邻为壑”的财富转移效应,更多地主张城市群作为整体共同创造财富。不仅要让港澳融入国家发展大局,还要发挥港澳所长,立足市场一体化,善用双边比较优势,协同打造中国高质量发展的模版。

粤港澳大湾区协同发展的关键是解决好粤港澳三地“一国两制”“三个关税区”“三法域”“多中心”的多重协同机制等软联通问题。而构建利益共享价值链的现代产业体系、多中心城市协调发展格局、促进要素跨境流动、推动形成内外联动的统一市场则是需要协同的重点内容。本文初步完成了大湾区协同发展的理论构造,提出了大湾区协同发展机制的分析框架,为今后的湾区研究奠定了理论基础。 

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