逐步推进农村建设用地国有化需要正确认识的几个问题——中州学刊

正确的理论认识是理清我国土地制度改革思路的关键。目前，在有关农村建设用地制度改革上需要正确认识以下几个问题。
1.正确认识土地所有制改革问题
在土地所有制改革问题上，长期以来存在着一些糊涂的甚至错误的认识。这里仅剖析两种观点。
一是不能正确认识所有制的功能作用，看不到建设用地所有制改革的必要性。所有制是一种经济制度，是一种工具，它虽然决定着社会形态的社会性质，但更是一种制度杠杆，是随着经济社会的发展变化、依据社会生产力的发展要求而不断演变的。对土地采取什么样的所有制更有利于经济社会发展，在不同历史时期不同地域是不一样的。虽然从目前我国法律上看，城镇土地属国有，农村土地属农民集体所有，但从哲理上看，全国的土地首先是属于全国公民的，每个公民都有在国土上生存发展的权利，拥有基本的地权。如果土地集体所有制影响和制约了经济社会的发展，那么，要改变的只能是集体所有制，只能是国家的法律。这里不存在对农民的土地剥夺问题，其实质是社会成员以不同的身份、不同的方式与土地结合的问题。如农民不再是以农民的身份，而是以以公民、以社区居民、以现代产业工人的身份与土地相结合。
二是主张土地私有制，不仅主张农业用地私有化，而且主张农村建设用地也私有化。倘若说在生产力发展极其落后、土地资源相对富裕的历史时期，倘若说在土地资源非常富裕的国家，实行部分土地私有制尚有其一定合理性的话，那么，在土地资源异常短缺、人口非常多、人地矛盾异常突出的中国实行土地私有制是根本不可行的，也是根本行不通的。一旦实行私有化，将导致三种严重后果：后果一，土地使用特别是建设用地使用会更加分散，土地的统一规划、集约使用会难以进行。这不符合经济社会发展的根本需要。后果二，土地监管难以进行。面对分散而众多的所有者，国家和政府难以严格监管。那么，乱垦乱挖、乱拆乱建等现象会严重存在，土地会完全在市场机制作用下，在私人追逐暴利的驱动中，投入暴利行业，进而影响国家的粮食安全。后果三，土地兼并、贫富分化将不可避免。一些所有者会通过各种手段收买土地、囤积土地，变为土地垄断者、大地主，变为土地食利者，而更多的人会在兼并过程中失去土地，导致贫富两极分化，这在总体上会剥夺相当一部分人公平享有土地的权利，产生明显的地权不公。而地权不同于其他产权，是一种基本生存性权利，地权不公必将导致群体利益严重冲突，进而引发社会动乱。
2.正确认识城乡建设用地市场一体化
2011年，党的十七届三中全会就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。建立城乡统一的建设用地市场，已是共识，也是必然趋势。但有不少学者主张在不改变农村建设用地集体所有的情况下，让农村建设用地直接进入土地市场，让农民以土地作为资本自主进行建设用地开发经营，分享土地增值收益，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。这一观点目前颇为流行。如蔡继明提出：“只要符合城乡的统一规划，就应该允许农民在集体建设用地上自主推进工业化和城市化，集体建设用地应该具有与国有建设用地同等的权益，相同位置和功能相同的土地应具有相同的价格，集体建设用地上的投资应同样能够转化为资本，集体建设用地上的基础设施和各种建筑物应同样能够作为抵押品进行融资，农村居民的宅基地应具有和城市居民宅基地同等的权利，我国的土地管理必须由所有权管理向规划和用途管理转变。”B15如韩俊主张，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。如张晓山主张，应创造多个商住用地的供地主体，把建设用地的一部分开发权让给农民，在符合规划的前提下，农民可以自己经营，或与开发商合作，政府来征收地产税或物业税，以税收来调节收入分配。B16如黄小虎主张，要赋予农民完全的土地财产权，允许农民在国家规划引导下自主地参与工业化、城市化进程。B17
针对主张集体建设用地流转或进入市场的观点，陈锡文指出：“土地利用的权利，必须在规划许可的范围内才能追求平等，脱离了规划的许可谈土地利用权利的平等，就一定会造成土地管理的失控。我国农村的集体建设用地至少有2.5亿亩以上，如果允许其流转或入市成为社会建设用地，哪怕是流出十分之一，对宏观经济的影响也难以估量。”B18笔者认为，在不改变所有制的情况下让农村建设用地进入土地市场，让农民直接进行土地开发经营，只能使问题更加复杂化，必然会加剧国有和集体的矛盾，固化房地产市场二元化格局，并引发严重的分配不公。如果不积极推进农村建设用地国有化，就不可能从根本上改变城乡土地市场的二元结构，而且会给我国经济社会的发展带来长期的负面影响。
3.正确认识“农民上楼”问题
近些年来，全国不少地方都在积极探索统筹城乡发展的路子。其中有一个特别重要的措施就是搞新型农村社区建设，引导农民集中居住。在改善农民生活、居住条件的同时，限制住宅面积，引导农民住二层楼房和多层建筑，有人称为“农民上楼”。“农民上楼”从总体上节约了建设用地，一定程度上满足了城镇化、工业化用地需求。然而，有学者对“农民上楼”大加批评。认为这是又一次对农民的土地剥夺，是从农民手中抢地。对“农民上楼”问题，笔者认为必须辩证地看、历史地看。其一，从大方向上看，“农民上楼”是大势所趋。在人地矛盾异常突出，特别是建设用地异常短缺的情况下，农村传统中那种住宅占地面积过大，粗放使用、不科学使用建设用地的方式已成历史，严酷的现实，发展的需要，都要求我们必须改变农民传统的建设用地使用方式。其二，“农民上楼”是与现代生活方式、生产方式相适应的。农村公共基础设施的改变如水、电、气、暖的供应，污水、垃圾的处理等，农民生产方式的改变如从事现代农业生产、在附近工厂就业等，为“农民上楼”提供了方便。也就是说，“农民上楼”意味着生活条件的改善、生活水平的提高而不是相反。当然，农民在享受现代文明生活的同时，也会失去一些传统的生活享受，如面积很大的庭院，有足够的空间可养猪、养鸡等。代价是必须的，任何进步都是有代价的。“农民上楼”虽然是一种必然趋势，但必须创造条件、示范引导，决不能搞强迫命令、一刀切。
4.正确认识“土地财政”问题
在城镇化进程中，无论是农村的建设用地被征用，还是农用地被转为非农建设用地，在这个过程中都产生了种种利益关系。“我国的现代化过程，在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程，而农地资本化后增值收益的分配问题一直是利益相关者关注的问题。”B19“土地财政”问题是近些年广为一些人所责问的问题。确实，在近些年来的土地征收过程中存在个别地方政府为了增加财政收入而产生的征地冲动，而且存在强征强拆等现象，存在给农民补贴偏低现象，但总体来看，“土地财政”的存在具有一定的合理性。其一，土地征收转让并不全是用于商业经营、工业建设，部分被征地用于城市公共设施建设和公共服务建设，如学校、医院等建设，并不会产生巨大的土地收益。二是既使产生巨大的土地收益，也不可能把这些钱全部交给农民由农民支配，更不可能让土地经营商作主分配，这些土地收益只能由政府代表公共利益进行相对公平的分配。其原因在于土地收益并非是由农民劳动创造的，而是由经济社会发展所产生的需求以及土地所处的地理位置等多种因素造成的，这种土地收益全部由农民支配显然缺乏合理性，同时，政府要负担当地的公共基础设施和公共服务设施建设，要提供公共服务，尤其是要为失地农民提供必需的基本社会保障等公共服务，因此需要大量的财政支出。“正是现行土地制度为当前中国的快速城市化，为中国经济持续增长，为中华民族伟大复兴，提供了制度红利。”B20显然，并不能全盘否定“土地财政”，重要的是要改革和完善征地制度、用地制度以及土地收益分配方式。在土地收益分配中确实要防止三种倾向：一是对有些地方失地农民的利益补偿偏低，变相侵害农民权益；二是个别地方对农民经济补偿偏高，既损害公共利益，也引起分配不公；三是为土地经营商留下巨大利益空间，既损害公共利益，也损害失地农民利益。
5.正确认识农民利益与全民利益的关系问题
近些年来，有个别学者在探讨农民问题时尤其是探讨土地征收问题时，习惯于对立性思维，习惯于把农民利益与政府利益、与全民利益摆在一个对立的位置上。似乎政府征收土地、引导农民集中居住等都是在给农民过不去，是在剥夺农民的权益。这是一个严重的认识误区。事实上，征收土地、引导农民集中居住，应该说是为了整个社会的利益，为了全民的利益，为了长远的利益，这其中也包括农民自身的长远利益。土地被合理、高效利用必将有利于经济社会的快速发展，因而也有利于农民的生产方式改变和生活水平提高，而且，在土地征收过程中，在引导农民集中居住过程中，农民的合法权益也将得到有效保护。
注释
①《中国地理概况》，中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/test/2005-05/25/content_591.htm.
②⑤《从六国比较看可持续发展》，《瞭望》2004年第2期。
③《我国10年减少1亿亩耕地》，《扬州晚报》2011年2月25日。
④刘丽、李长久：《全球耕地减少：人类与地球共生的困惑》，《经济参考报》2010年7月8日。
⑥以上数据转引自韩保江、毛昕：《骤失3800万亩耕地的忧思》，《瞭望》2004年第10期。
⑦《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，《光明日报》2008年11月14日。
⑧参见李海玉：《关于农村集体建设用地流转的历史考察及若干思考》，《农业考古》2012年第3期。
⑨张广辉、魏健：《土地产权、政府行为与土地增值收益分配》，《广东社会科学》2013年第1期。
⑩参见贺军、汤明旺：《农村土地制度改革的政策选择》，《社会科学报》2012年12月27日。
B11成都市社会科学院课题组：《一场意义深远的改革实验——对成都统筹城乡改革发展实践的认识与思考》，《光明日报》2011年3月9日。
B12高长领：《城乡一体化 农民还盼啥？》，《河南日报》2013年4月1日。
B13罗辉、郭久辉：《河南探索新型农村社区建设调查（中）》，《河南日报》2012年12月29日。
B14B16B19《土地 农民增收 城镇化——解读“三农”三大热点话题》，《光明日报》2013年2月5日。
B15蔡继明：《在集体土地上推进城镇化》，《社会科学报》2011年5月26日。
B17黄小虎：《我国土地制度与土地改革的走向——从土地财政和土地金融说起》，《中州学刊》2012年第2期。
B18陈锡文：《我国城镇化进程中的“三农”问题》，《国家行政学院学报》2012年第6期。
B20贺雪峰：《现行土地制度是中国的制度红利》，《社会科学报》2013年1月3日。
参考文献
[1]中共成都市政策研究室.科学发展观指导下的成都实践——成都市推进城乡一体化的实践探索[M].成都：四川人民出版社，2007.
[2]李太淼.中国特色社会主义经济制度论[M].北京：人民出版社，2009.
[3]喻新安，刘道兴，阎德民.新型农村社区论[M].北京：人民出版社，2012.