逐步推进农村建设用地国有化的主要路径及需要注意问题——中州学刊

改革开放以来，我国通过土地直接征收、村改居、城乡建设用地增减双挂钩等措施不断增加工业化和城镇化建设用地。农村部分土地国有化事实上在不断进行着。只不过，这种国有化存在着计划性不强、规划性不强、路径单一等问题。逐步推进农村建设用地国有化是工业化、城镇化、农业现代化发展要求所使然，我们必须搞好顶层设计，拓展合适路径，并注意解决相关问题。
1.推进农村建设用地国有化的主要路径
一是继续通过土地征用，实现土地改制。这是已实行多年的农村土地国有化的一个重要措施，以后仍将是农村地区建设用地国有化的重要途径。对一些城中村、城郊村等要继续通过土地征用，实现土地改制。土地征用有两个基本要求，一是要符合公共利益原则，确实需要征用；二是要给被征地农民合理的经济补偿，并保障他们以后的生活生产。党的十八大报告中明确提出要提高农民在土地增值收益中的分配比例，2013年中央一号文件又再次强调了这一点。到底对被征地农民应如何补偿？有学者提出的思路很有启发意义：“第一，首先要借鉴国际经验，确定一个合理的补偿标准；第二，要确定给农民多少补偿，才能做到眼前生活水平有提高、长远生计有保障；第三，建议补偿款发放不要发放太多现金，尽可能通过改善居住条件、完善社会保障来进行补偿。”B14
二是通过建设新型农村社区，实现农村社区建设用地整体转制。凡具备公共服务条件，符合用地标准要求的农村社区的建设用地，可依照一定程序改制为国有土地。这是未来一些年农村建设用地国有化的又一重要路径。河南竹林村的改制对我们有所启示。改革开放后，竹林村获得了飞速发展，逐步探索出了一条有竹林特色的城乡统筹发展新路子。随着竹林二三产业的大发展，绝大多数农民实现非农就业，1994年实行建镇，1996年实行整建制户籍改革，把13个自然村6700名农民的身份统一改为居民户口，把建设用地转为国有。近年来，河南省许多地方正在探索新型农村社区建设，有的村在合村并城、合村并镇过程中，实现了集体建设用地的国有转制。但更多的新型农村社区目前仍然保留着建设用地集体所有制。建设用地转制依然是新型农村社区建设中面对的一个问题，需要创造条件，积极而又慎重地加以解决。
2.推进农村建设用地国有化需要注意的问题
（1）要为农村建设用地国有化创造必要的条件。必要条件很重要。实行农村建设用地国有化，是有重要的社会条件附加其上的，并不是随意为之。农村建设用地国有化的主要社会条件是：为农民提供必要的公共基础设施和公共服务，提供城乡一体的基本社会保障，农民获得相应的利益补偿和利益分享。为此，一是要用城市标准、城市理念建设标准化新农村社区。重点是政府要提供良好的基础设施和公共服务。二是要实行村改居。村民改为社区居民，享受城镇居民应有基本待遇。三是要实行土地利益补偿。政府通过一定程序变社区土地集体所有为国家所有，与此同时，要对原来的村民进行合理的利益补偿，对新型的社区居民实行土地溢价利益分享。
（2）农村社区建设中建设用地国有化应及时跟进。在过去的城镇化过程中，有的地方由于未及时改变建设用地集体所有制，由于允许农民以土地所有者身份进行房地产经营，以致形成了早期城中村社会病——规划混乱、管理无序、公共基础设施缺乏、大量土地食利者产生，并给后来的土地规划利用带来很大麻烦。目前依然有城中村农民以土地所有者的身份、以土地作股份主导或参与当地的房地产经营。这必须引起我们的高度注意。理论上讲，农民在变为社区居民、享受城镇居民基本的公共服务待遇的同时，其集体建设用地就应转为国有建设用地，由国家（政府）来主导建设用地的规划、使用及收益分配。当然，这并不是说社区居民不再有建设用地收益权，而是说，社区建设用地的规划、使用和收益分配应以国家（政府）为主导进行，社区居民可以参与土地增值的利益分享，可以优先获得符合规划的社区社会建设用地使用权并从中受益。因此，建设新型农村社区时，国有化要及时跟进，以免出现早期的城中村社会病。
（3）要逐步推进，示范带动。鉴于经济发展不平衡、地理位置不一样、历史文化传统影响、传统生产生活方式影响等，建设新型农村社区、推进农村建设用地国有化需要逐步推进、示范带动。既不搞一刀切，也不能不作为。要积极引导、逐步推进。凡建设用地实行国有化的农村社区，农民在保留农地承包经营权的同时，可享受诸多公共服务，同时可以分享地产增值利益。要通过让社区农民得到实实在在的利益、过上更加美好的生活来充分调动更多农民理解、支持、参与新型农村社区建设和集体建设用地转制。
（4）要搞好建设用地国有与农地农民承包经营的制度衔接。建设用地国有，但农业用地依然实行集体所有，农民拥有长期的承包经营权。农民进入社区后，原有的队、组建制会打乱。可成立社区土地管委会代行集体农地所有者职能。社区建设用地如何开发利用、社区所属的集体农地如何管理，需要更深入探讨，需要实践探索。
（5）要严格土地用途管制，厉行集约节约用地。在推进农村建设用地国有化的同时，要配以更加科学的土地规划制度、土地供应制度、土地集约节约利用制度和更加严格的土地用途管制等制度。要在总体上确保建设用地与农业用地的合适比例，确保18亿亩耕地红线。在实行建设用地城乡统筹、耕地占补平衡的同时，要严格限制农用地转为建设用地，为农业发展留足空间。要贯彻集约节约用地原则，通过立法和行政手段，对农村社区用地面积、城镇用地面积、工业用地面积、城乡人均用地面积等进行最严格的管理和控制，最大限度地提高单位建设用地的使用效益。
（6）要适时放开农村社区房地产市场。要以“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”为原则，探索建立城乡统一的建设用地市场。目前，河南个别地方为调动农民在社区购房的积极性，实行了“地方粮票”，规定农民所购社区住房的房产权在本地区可买卖流通。如新乡市出台社区房产证办理办法，为社区住房确权发证，保证农民房产保值、增值，增加农民的财政性收入。舞钢市为社区居民发放了房产证，允许农民以房产作抵押贷款，允许房产权在本社区流通。这固然是一种进步，但远远不够。我们必须在宏观上明确一个大思路，适时放开农村房地产市场，实现城乡土地市场一体化。凡已改制的农村社区可依法开展房地产市场经营。社区居民可获得与城市居民一样的可依法继承、转让、抵押、出租的房产所有权、使用权，可分享土地增值带来的利益。新型农村社区宅基地和住房，由县级人民政府根据土地性质，依法核发土地使用证和房屋所有权证，进行权属确认，允许以转让、抵押、出租、互换等多种形式流转。
（7）要搞好农村宅基地和住房的审批。搞好宅基地和住房的审批，直接关系到建设用地的节约集约利用。要限制原有农村的建设用地使用。凡是达不到公共服务要求标准、未纳入新农村社区规划的农村建设用地，不得进入房地产市场，不允许房地产经营和房产买卖。对不符合建设规划、不符合建设用地使用标准的宅基地申请和住房申请，应该不予审批，对按规划确实需要撤并的村庄，应该停止审批宅基地，禁止重建、扩建住宅。