逐步推进农村建设用地国有化的现实依据——中州学刊

土地是人类在地球上赖以生存、生产、发展的最重要的自然资源和生产资料，因而土地问题是所有民族、国家、阶层都关注的问题，土地制度是最基础、最重要的经济制度。长期以来，我国实行的是城镇土地国有制和农村土地集体所有制二元结构。这种土地所有制制度在保证国家的宏观调控能力、充分调动农民生产经营积极性方面，发挥了重要作用。但随着时间的推移和经济社会的快速发展，土地制度的二元结构也暴露出许多矛盾和问题。特别是城镇土地国有与农村建设用地集体所有之间存在着深刻矛盾，已经对土地的合理开发利用、节约集约利用构成了障碍。逐步推进农村建设用地国有化已是大势所趋。
1.我国土地资源的极端紧缺性
（1）我国国土资源基本状况是人多地少、人地矛盾突出。主要表现在四个方面：第一，土地人均占有数量小。中国国土陆地面积960万平方公里，仅次于俄罗斯与加拿大，居世界第3位。然而，中国最大的一个基本国情就是人口众多，有13亿人口，是世界上第一人口大国，占世界人口的1/3，接近2个欧洲，是美国的6倍。中国人均占有土地资源仅及世界人均占有量的1/3，相当于澳大利亚的1/58、加拿大的1/48、俄罗斯的1/15、巴西的1/7、美国的1/5。①第二，耕地比重小。中国有65%的国土面积为山地丘陵，33%的国土面积为干旱荒漠区，35%的国土面积经受土壤侵蚀和荒漠化，30%的耕地面积为PH值小于5的酸性土壤，20%的耕地面积存在不同程度的盐渍化或海水入侵，70%的国土面积每年受东亚季风强烈影响，17%的国土面积构成了世界屋脊。②中国沙质荒漠、戈壁占国土总面积的12%以上，耕地仅占10%多一些。目前，中国耕地面积约为18.26亿亩，仅为世界平均水平的40%。③第三，人均耕地面积小。我国耕地面积列世界第4位，但人均只有0.1公顷，为世界人均耕地的27.7%，为美国的12.8%、印度的45.5%。目前，中国人口有13亿左右，如果以18亿亩耕地为底线，人均耕地仅1.38亩。全国已有1/3的省市人均耕地不足1亩，666个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。④第四，人地矛盾的区域性特征明显。中国东半部半湿润、湿润地区集中了90%以上的人口，每平方公里密度225人，特别在沿海和平原地区，生存空间狭小。⑤
（2）近些年来耕地减少，建设用地需求增加，供求矛盾突出。随着我国工业化、城镇化和农业现代化进程的加快，建设用地需求在快速增长，工业用地与农业用地矛盾、城镇用地与农村用地矛盾、城乡人均用地矛盾等问题异常突出。据统计，1996年全国耕地面积是19.5亿亩，到2002年底这个数字降至18.89亿亩。据国土资源部公布的数据，2003年中国耕地面积减少了3800多万亩，其中仅建设占用耕地就达343.7万亩，比2002年增长17%。⑥受农业结构调整、生态垦耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。2007年，全国耕地面积为18.26亿亩，比1996年减少1.25亿亩，年均减少1100万亩。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地仍将连续减少，宜耕后备土地资源日趋匮乏，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。⑦
土地资源是有限的，并不是取之不尽、用之不竭的自然资源；土地资源是短缺的，目前在中国存在着严重的供求矛盾；土地资源具有天然的公益性，土地是财富之母，是人类与自然进行物质变换、赖以繁衍生息的重要物质载体，在目前的科技条件下，人类还不能离开土地而生存，无论贫富贵贱，人们都要在土地上居住生活；土地资源具有强烈的外部性，某一个地方土地的使用常常会给相邻地方带来或有利或不利的影响。土地资源的有限性、短缺性、公益性、外部性等特征，决定了中国要实现经济社会发展进步，必须破解土地制约难题，走土地节约集约利用之路；决定了土地资源不适宜操控在私人手里，因而不适宜采取私有制，而更应该采取国有制，辅之以集体所有制；决定了城乡建设用地必须作为一个整体统筹考虑，统筹开发利用。因而，现实要求我们必须打破城乡建设用地分别所有、分别管理的二元结构，实现城乡建设用地统一国有、统一管理。
2.农村建设用地集体所有的历史局限性
（1）建设用地大规模流转的要求已突破农村集体所有制的原有功能设计。改革开放之前，我国农村长期实行的是“三级所有，队为基础”的土地集体所有制形式。在这一历史时期，国家完全禁止农民的宅基地、社队公益用地以及社队企业用地等集体建设用地的自由流转。改革开放后，自1978—1995年，随着农村家庭承包经营责任制的推行，随着农村经济的发展，乡镇企业用地和农民个人建房所需土地量大增，因此，集体建设用地流转开始出现渐至相当活跃，尤其是在那些经济比较发达和地理位置相对优越的小城镇以及城乡结合地区。同时，在集体建设用地流转过程中，出现了多样化的流转形式，比如抵押、出租、入股、转让等，形成了比较大的“地下土地市场”。自1996年以后，全国各地农村集体建设用地流转规模呈日益扩大之势，许多地方政府开始探索对农村集体建设用地流转的规范化管理，国家也出台了不少规定。但流转中遇到的所有制问题、产权问题、管理问题依然很多，集体建设用地流转在法律上仍没有得到完全认同，法律依然对集体建设用地流转进行了严格限制。⑧各地纷纷出现的农村集体建设用地流转现象表明，建设用地流转是优化资源配置、促进经济社会发展的必然要求，因此是一种必然趋势，而我国的一些所有制制度、产权制度、管理制度以及法律法规已不适应这一要求。原有的农村建设用地集体所有制，其主要的制度功能是由村集体组织（通常是村委会）代行所有权，规制本村村民宅基地的使用和村集体组织自身所需建设用地的使用。来自村庄外部的建设用地要求和大规模的建设用地流转需求，已经突破农村建设用地集体所有原有的功能设计，农村集体组织既缺乏对外大规模流转建设用地的法理依据，又缺乏合理行权的能力。
（2）不利于城乡建设用地一体化规划。在土地供应相对宽松的历史时期，建设用地集体所有，由集体组织如村委会代行所有权，负责村庄的设计规划、宅基地的审批，这也可以算是村庄自治管理的一个重要内容，符合当时的历史条件。国家和政府没能力也没必要对原子化的、分散的、星罗棋布的乡村建设用地进行直接规划和直接管理。然而，随着科技进步、经济社会的快速发展，建设用地需求急剧增加，工业建设要用地，城镇建设要用地，农村建设要用地，实现城乡统筹、区域统筹、合理开发利用建设用地已是必然要求。只有统筹城乡建设用地，实现城乡建设用地一体化规划，才可能促进城乡土地的合理开发利用。但目前的建设用地集体所有不利于城乡建设用地一体化规划。一些城中村、城郊村存在的规划混乱、私搭乱建、污水遍地、道路泥泞、管理混乱、缺乏公共服务设施等脏、乱、差现象，一些农村存在的有新房、无新村现象，都是典型的例证。
（3）不利于集约节约用地。集约节约用地是形势所迫、大势所趋。但在实行建设用地集体所有情况下，土地浪费现象难以根本遏制。比如：土地利用缺乏长远规划和科学规划，速拆速建、乱拆乱建现象严重；宅基地审批无序、混乱，审批标准不严格、不科学，宅基地占用面积过大，“空心村”现象严重；缺乏公共基础设施和公共服务，私搭乱建现象严重。所有这些建设用地使用中的乱象，均同建设用地集体所有有内在联系，尽管我国已经实行了严格的土地管控，集体所有权权能受到严格规制，但这种乱象依然难以根除。
（4）不利于土地资本收益的合理分配和贯彻按劳分配为主体的原则。随着市场经济发展，城乡土地的使用价值和市场价值发生了巨大变化。土地资本化已是大势所趋，土地资本收益的公平分配、合理分配已成为全民关注的一个焦点、热点问题。近些年来，一些地方政府通过征地批地、经营土地，获得大量收入，被人称为“土地财政”；一些城中村、城郊村的农民通过卖地换地，一夜暴富；还有一些城中村、城郊村的农民通过经营房产、出租房屋、出售小产权房等，已然成为日进斗金的土地食利者。当然，也有个别地方的农民因为土地被低价征收，没有获得应有补偿，而受到一定经济利益损失。近些年来围绕着农村土地征收、流转引发的矛盾不断增多。如何公平分配土地资本收益，是目前政府、当事者阶层、广大公民都十分纠结的问题。长期以来，理论界对农村土地增值收益的分配存在着“溢价归农”与“溢价归公”的争论。“溢价归农”理论认为，土地是农民的，农民拥有对土地的占有、使用、收益、处分以及土地非农开发权。“溢价归公”理论认为，农村土地的增值是由于政府参与投资以及土地的稀缺引起的，而并不是农民对土地的投资和劳动形成的，进而农民独享土地的全部增值收益必然不妥。⑨笔者以为，要从根本上解决这个问题，必须从改变土地所有制关系上入手。否则，集体所有制与国有制的矛盾冲突会越来越广泛、越来越深刻，不公平分配的乱象会更加严重，坐地生财、不劳而获的土地食利者群体会越来越庞大，不同群体之间不合理的贫富差距会越拉越大，这既不符合“溢价归公”的经济学原理，也不符合社会主义以按劳分配为主体的原则，不利于充分调动人们参加社会生产经营的积极性，因而不利于社会整体的发展进步。
（5）不利于统筹开发利用农村土地市场。目前，我国城乡的房地产市场处于二元分割状态。一方面是国家明确规定农村建设用地包括农民的宅基地、房屋，不得进入房地产市场进行买卖；另一方面，农村集体和农民个体违规租赁建设用地、违规建售“小产权房”、违规租赁房屋的现象严重存在，严重冲击着房地产市场。目前，全国范围内的小产权房已遍地开花，2012年2月29日，全国工商联房地产商会旗下的REICO工作室对外发布了《我国小产权房问题研究：问题与出路》的报告。该报告估算，1995年—2010年我国小产权房建筑面积累计约为7.6亿平方米，房地产相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。国土资源部多次强调，小产权房是指占用农村集体土地建设，并向农村集体组织以外的成员销售的商品住宅，不受法律保护。但从根本上看，小产权房是农村集体组织在农村土地制度未改革之下，自发寻求土地的市场收益的产物。⑩二元分割的房地产市场导致城市房地产市场畸形发展，导致农村建设用地的市场价值未能合理开发，从而也导致城乡建设用地资源未能更高效、更合理的开发利用。农村建设用地不能很好进入市场，客观上使少数房地产开发商形成自然垄断地位，籍以抬高房价、牟取超额利润，在使少数房地产经营者变成暴富者阶层的同时，却使广大中低收入阶层沦为“房奴”、“蚁族”，既加剧了分配不公，也加重了住房这一基本生活保障问题。
3.推进农村建设用地国有化的必然性
（1）推进农村建设用地国有化，有利于实现城乡用地一体化规划。加强城乡建设用地一体化规划，统筹城乡用地，是统筹城乡发展、把基本公共服务延伸到农村的必然趋势。推进农村建设用地国有，可突破集体所有制的种种局限，从全局、长远利益来谋划来规划土地利用，从而避免目前事实上存在的各村自行规划、规划不科学、规划不长远等问题。
（2）推进农村建设用地国有化，有利于缓解人地矛盾，适当满足工业化、城镇化和新型农村社区的建设用地需求。推进农村建设用地国有化，是以国家（政府）为农民提供必要的公共基础设施和公共服务、提供城乡一体的基本社会保障等为基本前提的。国家要推进农村建设用地国有化，必须对城中村、城郊村按照科学合理的规划进行改造；必须通过土地整治、“空心村”治理，进行农村社区建设，引导农民集中居住，集约建设和利用公共基础设施，并由此节约建设用地来增加建设用地供应绝对量。引导农民集中建房、集中居住，有利于推动城镇基础设施向农村延伸；有利于农村居住从自然松、散、乱形态向科学规划布局转变，减少农民重复建房的浪费；有利于稳定耕地面积和保粮增粮；有利于盘活农村存量土地，节约集约利用土地资源，优化城乡土地、人口和生产力布局，有效解决工业化、城镇化发展用地等资源制约，增强经济社会发展后劲。
近些年来，四川成都、河南等地为统筹城乡发展，都对农村社区建设进行了积极探索。四川省成都市从2003年开始，特别是被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，积极引导农民向城镇和农村新型社区集中。2003到2011年，有上百万农民有序进入城镇、新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，也为土地的规模经营创造了条件。B11河南最近几年把新型农村社区纳入现代城镇体系，作为城镇化的重要内容，积极推进新型农村社区建设。尽管许多农村的建设用地并未实行整体转制，但集约利用公共资源、节约土地的成效已明显显现。截至2012年底，河南全省2300多个新型农村社区试点已经建成500个。B12据河南省国土资源厅有关负责人计算，河南4.7万个村庄总面积占全省城乡居民住宅用地和工矿用地总面积的3/4。目前农村实际人均住宅建设用地约248平方米，按照国家确定的人均150平方米标准，河南通过新型农村社区建设规范宅基地使用，可腾出900多万亩建设用地的空间。B13
（3）推进农村建设用地国有化，有利于土地资本化并实现土地收益的公平分配。土地资本化是市场经济发展的客观规律，也是实现资源优化配置的必然要求。既然土地资本化是必然趋势，那么，土地如何资本化，资本化带来的收益如何分配，就成了问题的关键。在以往的土地资本化进程中，城镇国有土地已基本市场化，政府控制着土地一级市场并获得一定的地租收益；农村土地中，部分土地被政府征用改为国有土地后进入市场，部分农业用地在经营过程中引入了市场机制，如转包、转让、土地入股等，开始了资本化，部分农村建设用地通过土地出租、土地入股、小产权房出售、房屋租赁等也开始了资本化。但农村建设用地的资本化很不规范，且收益分配非常混乱，造成了严重的分配不公。导致这种分配状况的关键在于土地的二元所有制。如何解决这种分配不公？最根本的路径就是把建设用地集体所有改制为国有，由国家和政府来主导土地收益的分配。
（4）推进农村建设用地国有化，有利于实现城乡房地产市场一体化。农村建设用地的分散管理、自主使用，不仅影响着城乡土地的合理规划、高效利用，而且也影响着城乡一体化的房地产市场形成，目前严重存在的“小产权房”现象、农民私拆乱建现象就是例证。有学者主张以明确集体所有权来强化集体、农民在集体建设用地中的主体地位，保障农民的权益。然而，强化集体所有权只能进一步固化城乡土地分割管理、使用的二元化格局，进一步分割城镇和农村的房地产市场，进一步加剧土地收益的分配不公。只有把符合条件的农村建设用地转为国家所有，实行统一管理，才能从根本上实现城乡房地产市场的有效对接。