论逐步推进农村建设用地国有化——中州学刊

近些年来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，土地资源越来越短缺，成为制约我国经济社会发展的重要“瓶颈”。如何破解土地供应难题，如何深化农村土地制度改革，如何统筹城乡建设用地，学术界进行了深入探讨，实践中也进行了大胆探索。笔者认为，农村土地制度改革的一个很重要方面，就是要逐步推进农村建设用地国有化。这里所讲的农村建设用地，既包括符合规划、经国家依法批准由农民和农村集体组织自用的建设用地，也包括在保持基本耕地和其他农业用地的前提下，根据国家土地利用总体规划需要通过占用农业用地转化而来的非农建设用地。本文拟就逐步推进农村建设用地国有化的理论原理依据、现实依据、基本路径等问题进行探讨，以就教于方家。
一、逐步推进农村建设用地国有化的理论原理依据
如何改革和创新农村建设用地制度，是农村土地制度改革的重要内容和重要组成部分，是目前理论界、实践界亟待破解的难题。随着工业化发展和城镇化进程，农村建设用地的所有制形式、权能安排面临着挑战。原有的农村建设用地集体所有、集体建设用地不允许进入土地市场等诸多制度安排遭遇困境。
制度变迁必须符合经济社会发展客观规律。进行制度创新，必须依据历史唯物主义基本原理。历史唯物主义基本原理是对经济社会发展客观规律的科学揭示。推行农村建设用地国有化，这是一场重大的制度创新。农村集体所有制能不能改、为什么改、如何改，我们必须首先在理论上找到依据，在思想上弄个明白。
理论原理依据之一：生产资料所有制制度是最基本最基础的经济制度，是构建和调节人们之间经济利益关系的最基本、最关键、最重要的制度工具。之所以如此，是因为：其一，生产资料所有制是作为
社会生产得以正常进行的前提条件而发挥对分配关系的调节作用的，因而它是长久的、稳定的经济杠杆。所有制不同于政治手段和暴力手段。政治手段和暴力手段虽然也能调节经济利益关系，但却是和生产过程相对分离的，因而是和财富的增殖过程相对分离的。而生产资料所有制是与生产、与财富创造和增殖过程紧密结合在一起的。其二，与其他经济手段相比，生产资料所有制是最基本的经济手段，更具有根本意义。其他经济手段，如国家的宏观调控，如企业内部的微观调节，也会调节经济利益分配关系，但对经济利益关系最大力度、最深刻、最有决定意义的调整是对生产资料所有制关系的调整。
改革开放以来，我们不断进行所有制结构改革和调整，形成并确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为经济社会发展提供了巨大动力，取得了巨大的制度绩效。但同时我们也要看到，所有制结构的改革和调整并未完结，如何坚持“两个毫不动摇”，坚持并完善基本经济制度，特别是如何处理好国有制、集体所有制、非公有制之间的结构关系，处理好不同阶层之间的利益关系，充分发挥好不同所有制不同的功能优势，形成所有制结构合力，依然是我们当前面临的一个重要问题。推进农村建设用地国有化，就是从总体上对所有制结构的重大调整，从全局上、长远上重新构建农民集体与国家之间、农民阶层之间、农民阶层与其他阶层之间相对合理、稳定的经济利益结构和经济利益关系。
理论原理依据之二：导致所有制改革和演变的最终决定力量是社会生产力的发展趋势和发展要求。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，在生产力的作用下，一切所有制关系都经历着经常的历史更替、经常的历史变更——这是马克思主义的一条基本原理。所有制的改革和演变，最终受制于社会生产发展的客观规律，是社会生产客观规律所使然。社会生产的发展总是处于人与自然的矛盾和人与人的矛盾的错综交织状态，从而构成社会发展的基本矛盾——生产力和生产关系的矛盾。在这一矛盾体中，生产力主要反映人与自然的关系，是矛盾的主要方面；生产关系主要反映人与自然变换过程中人与人的关系，是矛盾的次要方面。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，生产力和生产关系的矛盾运动推动社会生产的不断发展进步，这就是社会生产发展的一般规律。
正是由于生产力的发展要求，改革开放以来我们才不断改革和调整所有制关系。近些年来，由于科技进步、生产发展、经济社会条件的发展变化，原有的一些国有制、集体所有制、私人所有制等所有制结构、形式以及相关内容也需要与时俱进，不断改革和深化，以便更好地适应社会生产力的发展要求。推进农村建设用地国有化，更深刻的原因是现在的农村建设用地集体所有已不能更好地适应生产力的发展要求，只有实行国有化，才能适应社会生产力的发展趋势和发展要求。
理论原理依据之三：人和人的利益关系是所有制演变的社会条件。所有制结构调整和改革，无疑是人们之间重大的利益调整。生产力对所有制关系的演变起着最终的决定作用，而所有制关系的现实演变过程却表现为人与人利益关系矛盾、博弈的结果。其中，牵涉到国家利益、全民利益、阶层利益、群体利益、个人利益等多层次的利益矛盾和博弈。
原理启示我们，推进农村地区建设用地国有化，牵涉到国家利益、全民利益、农民集体利益、农民个体利益、土地开发经营者利益等不同利益主体之间的利益博弈，如何搞好利益平衡、实现利益共享，是农村地区建设用地国有化能否平稳推进、顺利进行的关键。我们既要认清土地制度改革方向，又要协调好各方利益稳步推进；既要有顶层设计、目标计划，又要分步骤、分阶段实施。