领导干部大气资源环境责任审计指标体系构建

一、研究背景

面对日益严重的大气环境污染，2003年中央提出“科学发展观”，将领导干部环保考核情况与干部任用晋升挂钩。国务院于2011年12月15日发布了《关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》，要求地方各级政府把环境保护纳入本地区经济和社会发展规划，做到责任到位、监管到位，建立评估考核机制，强化领导干部的节能减排目标责任评价考核。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署，其中包括对大气资源资产的审计。党的十九大报告明确规定，领导干部离任审计主要包括遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况等。

2013年，中央设立大气污染防治专项资金，将大量财政资金投入其中。根据我国财政部、环保部发布的公告可知，2015～2016年我国累计投入大气污染防治专项资金410余亿元，2017年安排专项资金160亿元，支持全国13个省（市、区）大气污染防治，其中60亿元专项用于北方地区冬季清洁取暖试点。可以看出，虽然我国从观念的提出到规划部署再到资金的落实，已经全方位地对自然资源资产审计进行了统筹安排，但是政策措施是否得到了贯彻落实，是否真正发挥了作用？专项资金是否管理规范、有效使用？这些问题都需要结合可行有效的审计指标进行检验。

科学的绿色发展观是官员考评机制的一个重要原则，空气污染相较于土壤污染、水污染具有更大的流动性和覆盖性，已经引起广泛的社会关注，因而带给官员的环保压力较大。由于空气污染指标易于观察、识别和计量，适于成为地方领导人的绩效考核指标。因此，开展具有针对性的地方领导干部大气资源环境责任审计，对领导干部任职期间大气资源管理和保护工作的履责情况进行审计监督，披露存在的问题，问责相关责任人，可以改变地区领导干部盲目追求GDP的思想，在一定程度上影响地区经济发展模式，并兼顾任职地区的可持续发展，促进领导干部对大气环境履责，对大气资源环境的保护与经济的协调发展有着深远的理论和实践意义。

二、研究现状与法规依据

1.研究现状。随着政府对环境保护的日益重视，领导干部在资源环境保护工作中起到了举足轻重的作用，尤其是在大气污染治理方面。大气资源属于自然资源的一种，通过对中国知网文献进行搜索，我国暂无针对大气资源环境责任审计的文献，而国内学者对领导干部资源环境审计的研究，主要集中在领导干部资源环境责任审计和领导干部自然资源资产离任审计两个方面。

在领导干部资源环境责任审计方面，对于资源环境责任审计的界定，周曦指出，领导干部的经济责任中很重要的一部分是环境保护责任，具体包括目标责任和制度责任，并从责任的主体、内容、形式、履行和追究等方面进行了界定。对于审查领导干部的执行责任落实情况，查晓丽指出审计内容主要包括五个制度的落实情况，即环境影响评价制度、生态保护和修复制度、污染付费制度、环境监管制度和环保资金投入制度。

在领导干部自然资源资产离任审计方面，就审计主体的研究，目前有三种观点：①以安徽省审计厅课题组等为代表的一元观认为，自然资源具有公共物品属性，而政府是公共利益的捍卫者，且我国自然资源资产具有国有性质，作为国家治理体系中专职负责监督的国家审计，在公共利益监督领域发挥着主要作用，因而只能是国家审计机关作为领导干部自然资源资产离任审计的审计主体。②以陈献东为代表的一元为主、多元参与观认为，为保证领导干部自然资源资产离任审计工作的有效管理和监督，除了国家审计机关，内部审计机构、中介组织、社会公众也应参与其中。③以蔡春等为代表的多元观认为，不仅政府负有保护自然资源资产的责任，其他社会组织也有责任，因此自然资源资产审计的主体可以是国家审计，也可以是社会审计或内部审计。张宏亮等从可操作性角度出发，采用水质状况、空气状况、农地保有率为主指标，水资源总量、森林覆盖率等为副指标，并将两项指标相结合，构建了自然资源管理责任指标体系，具体说明了领导干部自然资源离任审计的实施方法。

通过文献梳理发现，我国目前就领导干部对自然资源资产责任的研究主要集中在环境审计责任的界定和审计内容的确定，并没有对领导干部在大气资源方面的审计具体实施方法进行研究。因此，根据我国空气质量评价方法，本文设计了大气资源环境责任审计评价指标体系，并以陕西省为例进行实践分析。以期为评价领导干部大气资源环境责任提供审计方法，为厘清领导干部责任审计与地区空气污染治理之间的关系提供可量化指标数据，也为现有文献提供了有益的补充。

2.法规依据。法律法规、标准和规范性文件是审计人员在审计全过程中的审计依据。通过对大气环境方面法律法规的梳理，能够为各个阶段的审计理清法规依据，为审计人员开展大气资源环境审计工作提供有力支撑。

（1）在审计计划阶段。对于审计主体，《大气污染防治法》（2000）第十四条规定，国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。对于审计客体和审计内容，《审计法》（2006）第二条规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。

（2）在审计实施阶段。《国家审计准则》（2011）第二十八条规定，审计机关从国家和地区财政收支、财务收支以及有关经济活动情况、政府工作中心、本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求等方面调查审计需求，初步选择审计项目；《预算法》（2014）第二十七条规定了一般公共预算收支的范围，其中包括环境保护支出。除了与审计相关的专业法律法规，环境法律法规、环境保护标准以及其他标准可作为审计人员审计评价的依据。《大气污染防治法》《环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》《消耗臭氧层物质管理条例》等法律法规一方面对政府及环保部门的监管职能进行了划分，另一方面对企业污染大气资源环境的行为应承担的法律责任进行了认定，以上法律法规均可为审计人员开展大气资源环境责任审计提供有力依据。

三、近年审计署自然资源资产审计公告解析

2009～2017年审计署网站共发布审计公告262份，经统计仅有18份公告涉及自然资源资产审计，具体情况如表1所示。

可以看出，18份审计公告分别涉及水资源、大气资源、环保项目、矿产资源和土地资源，其中：水资源（污染防治和专项资金审计）有7份，占39%；大气资源（节能减排审计）有4份，占22%；环保项目（环保项目和项目资金审计）有3份，占17%；矿产资源（矿业权审计）有2份，占11%；土地资源（土地管理和土地资金审计）有2份，占11%。可见，大气资源审计是自然资源资产审计中占比第二的突出问题。

其中，大气资源环境的4份审计公告均是对我国各省有关企业的节能减排项目进行审计，并从节能减排工作取得的成效、审计发现的主要问题和整改情况三方面进行公告披露。审计中发现，虽然在资金的引导下各地政府均加大了节能环保资金的投入力度，淘汰落后设备、加强技术改革，使节能减排项目顺利实施。但同时又存在节能效果不佳、企业违规挤占挪用资金、污染排放物超标等问题，因此审计署提出了及时追回资金、加大执法问责力度、控制高污染行业发展等改进意见。由此可见，对于一些大气污染严重的地区，对领导干部的大气资源环境审计已迫在眉睫，因此本文通过设计一套切实可行的审计指标体系，将领导干部大气资源环境审计落到实处，为该项专项审计工作提供参考。

四、领导干部大气资源环境责任审计的指标体系设计与实施

1.指标体系的设计。进行领导干部大气资源环境责任审计时，指标的选择与设立是核心。在指标选择方面，本文依据由污染到治理的过程从大气质量状况、污染控制情况、资金投入使用情况及政策法规执行情况四个方面设计了对应的指标层。

在指标设立方面，由于大气资源环境责任审计是一个全新的概念，尚没有成熟的指标可供选择，为确保指标数据的客观性和可操作性，本文尽可能地选取能通过实际监测、调查和查阅相关统计年鉴等方式获取数据，并结合环境科学领域大气污染的业务指标，参考各省市大气资源污染防治的任务内容，分层级对领导干部大气资源环境责任审计进行指标设计，且不同层级的设计依据不同。

具体指标层如下：①大气质量指标层，依据我国在环境科学领域普遍采用的空气污染指数法（API）来反映和评价环境空气质量，我国将计入环境空气污染指数的项目暂定为二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和可吸入颗粒；②污染物控制指标层，因为大气污染的主要来源为工业废气和煤炭燃烧的烟尘排放，所以对工业废气排放及处理情况、燃煤情况进行评价；③财政资金指标层，依据资金投入量及执行情况对节能减排资金预算及决算情况等进行评价；④法律法规及政策制度指标层，依据法律法规及政策制度的执行情况和执行效果设立评价指标。具体评价指标体系如表2所示。

2.指标体系的实施。目前大气资源资产数据尚未完全公开，而部分公开的数据也较杂乱，其后续处理较为繁杂，不易用来进行实证分析。为此，本文采取期初比较打分法，由审计人员依据实际数据计算指标分值，并由专家设置各指标权重。

期初比较打分法是指统计领导人在任职期间某时期各项指标的实际值，并与上时期的指标值对比，根据差异情况进行打分。若与期初指标持平，可得80分；若与期初指标比较，每增加或减少1%，则增加或减少1分，限值为20分。

本文采用问卷调查的方式赋予各指标不同的权重，共发放调查问卷100份，调查对象分配百分比为：审计部门人员30%、环保局等相关人员30%、高校审计专家30%、普通民众10%，问卷有效回收率为83%。问卷采用1～10分来评价各项指标的重要性，从“非常不重要”到“非常重要”为序进行排列，分数越高表明调查对象认为该项指标越重要。计算出每名调查对象给出的重要性打分情况即各个指标的权重，并取所有调查对象各个指标权重的平均值为最终权重。由于相关部门对数据的公布方法不同，且法律法规及政策制度执行情况无法考量，执行效果也无法衡量，因此法律法规及政策制度指标层为定性指标，不对此指标进行权重调查和定量分析。本文采用陕西省2015～2016年大气质量指标、污染物控制指标和财政资金等数据对各项指标进行举例分析，具体情况如表3所示。

分析以上审计打分结果，可对陕西省各级、各部门相关领导人任职期间对大气资源环境责任的履职情况给出量化的考核结论，各项不同指标的审计结果可考核不同部门、不同级别的领导干部，具体如表4所示。

其中，总得分反映的是陕西省大气环境污染防治工作的总体情况，根据陕西省人民政府网站公布的陕西省人民政府领导分管工作安排，审计对象可为主管省环境保护厅的常务副省长。总得分为85.07分，高于基础分80分，说明各领导人虽然在大气资源环境管理工作中有所作为，使大气资源环境有所改善，但管理成效不够显著。

分析表3和表4可知，在2016年政府工作中，大气污染物控制方面管理成效显著，工业废气排放强度有所下降，工业废气处理设施运行良好，但大气质量指标得分22.84分，低于基础分24.16分，说明大气质量并没有得到有效改善，这与燃煤消费总量未降反升和资金落实不到位有着紧密关系，就此方面工作相关领导人仍需承担相应的领导责任。同时，可将领导人的工作计划与审计结果相比较，考核领导人的工作落实情况。

大气质量指标得分，主要反映陕西省大气环境污染情况，审计对象可为陕西省环保局、发改委、交通厅等相关部门的相关领导人。通过审计打分结果可以看出，2016年陕西省PM10和二氧化氮排放治理工作虽然稍有成效，但空气优良天数、PM2.5和一氧化碳的治理情况却不容乐观，尤其是一氧化碳排放强度增加了一倍，说明省发改委领导在产业结构调整、淘汰落后产能、散煤治理等方面工作的管理效果不明显，省交通厅领导在机动车控制方面的工作没有得到有效落实，相关领导人应该被问责并进行整改。

工业废气排放及处理指标得分，主要反映陕西省大气环境污染治理措施的落实情况，审计对象可为陕西省环保局及经济与信息化厅的相关领导人。通过对比可以看出，陕西省2016年在废气排放总量减少5.87%的基础上，二氧化硫、氮氧化物以及烟（粉）尘排放量均减少50%以上，同时废气治理设施的处理能力和运行设备费用均有所降低，说明相关领导人在任职期间对改善大气质量工作效果显著，履责情况较好。

财政资金指标得分，主要反映陕西省节能环保资金预算与决算情况，审计对象可为陕西省财政厅与环保局相关领导人。通过对比可以看出，2016年较2015年节能环保资金预算增加了48.87%，而决算却减少了52.10%，同时2015年决算金额是预算的8.6倍，而2016年为2.8倍，说明2016年节能环保资金预算虽巨额增加但实际投入却严重不足，预算的准确性有待提高，相关领导人对此情况应当做出相应解释说明。

综上所述，地区大气资源环境污染状况反映了当地政府环保治理的力度和效果，对领导干部任职期内大气资源环境污染情况及治理工作进行量化考核，考核结果是官员晋升的因素之一。同时，该审计指标体系若能在全国推广，可将相同指标体系对相同职位不同省市的领导干部进行横向考核，对国家、省市、区县不同级别的领导干部进行纵向比较，从而建立纵横结合的领导干部大气资源环境责任履职情况考核系统。

五、领导干部大气资源环境责任审计的建议

1.将领导干部任职期内审计与离任审计相结合。将大气资源环境责任审计相关指标纳入领导人履职情况进行考核，面临着地方领导人任职周期短与大气资源环境考核周期长的冲突问题。为防止地方领导人只追求任职期间的短期经济利益，在任职期间盲目进行资源的开发，破坏大气资源环境，不考虑经济利益对大气资源环境带来的长期影响，需要将领导干部任期内审计与离任审计相结合，在官员调任或离任后仍能追究其执政期间大气资源环境的相关责任，并终身追踪问责。

2.将大气资源环境责任审计在领导干部考核中单独反映。我国大气资源环境的审计，主要是相关企业在节能减排工作中资金使用是否合法合规、节能减排工程是否按期完工以及污染物排放量是否减少等，且节能减排项目多由政府部门向企业招标后由财政拨款并监督企业实施。基于此，应将政府部门工作纳入大气资源环境责任审计，即将相关领导干部纳入审计对象，利用大气资源环境责任审计进行领导干部履职考核，并在考核中单独反映。相关审计形式可以选择专项审计，或在开展其他审计项目时对大气资源环境审计单独反映。

3.审计部门通过量化审计对领导干部进行量化问责。领导人的能力指标难以量化，社会公众和政府之间存在严重的信息不对称，而可量化的地区空气质量情况可以成为社会公众和政府考核领导人工作履职情况的指标之一。同时，各地审计的标准不同导致问责的力度和范围就可能不同，产生的结果更不同，审计部门可通过标准化的指标进行量化审计并向公众公开。一方面，由量化审计得出量化结论，使问责人员有据可查，使问责工作更直观、可操作。另一方面，量化审计和量化问责能使领导干部在工作中有据可依。有明确具体的审计指标和问责标准，领导干部更能明确工作重点和考核重点在哪里，使他们在治理大气污染问题上更加尽职尽责、积极作为。换句话说，量化审计，问责不是目的，而是督促领导干部对大气污染治理工作尽职尽责的一种手段。