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关于《世界环境公约》的影响分析与应对策略

作者:赵子君,俞海来源:《环境与可持续发展》日期:2020-03-26人气:71

2018年5月11日,联合国大会通过了“迈向《世界环境公约》”(Towards a Global Pact for the Environment)的决议(文号A/72/L.51),确定将研究建立《世界环境公约》框架。该决议由法国提交,71个代表团发起,致力于解决可持续发展背景下环境恶化带来的挑战。尽管决议遭到包括美国和俄罗斯在内的国家反对,但最终该决议仍以143票赞成、5票反对(菲律宾、俄罗斯联邦、叙利亚、土耳其和美国)、7票弃权(白俄罗斯、伊朗、马来西亚、尼加拉瓜、尼日利亚、沙特阿拉伯和塔吉克斯坦)的压倒性胜利通过。下一步,各成员国将针对决议草案内容进行磋商谈判。

1 背景及历程

2015年巴黎气候变化大会之后,法国法律界人士一致希望能在全球有效实施《巴黎协定》和联合国可持续发展目标。建立《世界环境公约》(以下简称公约)的构想由法国宪法委员会主席洛朗·法比尤斯(曾任2015年巴黎气候变化大会主席)于2016年首倡。公约的起草由法国顶尖智库“法学家俱乐部”(The Club des Juristes)发起,来自全球近40个国家80多名法学专家(包括中国专家)参与了起草工作。现将公约制定的重要时间节点梳理如下:

2017年6月24日,法国宪法委员会主席洛朗·法比尤斯向法国总统马克龙提交公约草案。

2017年9月19日,法国在第72届联合国大会部长会议周之际举办《世界环境公约》主题峰会,总统马克龙正式将公约草案提交至联合国,中国、印度、埃及、波兰、毛利、玻利维亚、斐济、加蓬等国在第一时间明确表达了对公约的支持。

2018年5月11日,联合国大会通过制定《世界环境公约》的决议,确定将开启谈判。

根据决议内容,联合国秘书长古特雷斯将在2018年9月第73届联合国大会会议期间提交一份技术报告,确定并评估现有国际环境法和与环境有关的文书之间可能存在的差距,并提出相应解决方案。同时,将成立一个特设工作组,重点对报告进行审议并讨论相关解决方案。该工作组将分别从发展中国家和发达国家选举两名主席,负责对公约进行监督和磋商。决议还提请设立相关信托基金支持公约实施,并邀请所有成员国和相关机构自愿捐资。此外,决议还提出将设立特别信托基金,以协助发展中国家、最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家参与工作组进程。工作组预计在2019年上半年向大会提请建议[1]。

2 公约性质和内容分析

从2017年下半年法国提交联合国的公约草案版本[2]来看,公约共包含26项条款,其中前20条为“环境权”原则性条款,后6条为公约的组织实施性条款。在前20项条款中,公约首先确立了公民享受健康生态环境的权利,强调了保护环境的义务,同时呼吁公共政策的制定应有利于可持续发展,有关环境的决议也应充分考虑后代人满足其需求的能力,重申了“预防”原则“审慎原则”,强调人类对环境造成的损害必须得到修复,以及“谁污染谁付费”原则、“公众知情权”和“公众参与”、“获得环境司法保障的权利”、“共同但有区别的责任”原则等,还包括教育与培训、研究与创新的重要意义,并强调了环境标准的有效性以及非国家行为主体和国家内机构(如民间社会、经济主体等)的重要角色等。从公约内容来说,公约从原则性的角度将“环境权”的各项原则进行了统一整合,明确规定了环境保护的各项基本理念。

公约被国际社会称作《巴黎协定》的“加强版”,比《巴黎协定》内容更深,范围更广。它旨在通过确立环境保护的基本原则,巩固全球环境治理的框架,改善当前国际环境法碎片化和缺乏约束力的局面,促进国际环境机制的强化。其目标是成为一项法律约束性文件,通过联合国相关机构的支持,打造新世纪的国际法。公约一旦生效,将对缔约国产生法律约束力。

公约最大的亮点在于“环境权”①的提出,将致力于推进“环境权”产生国际法律效力。一旦最终建立,公约将会是联合国继1966年《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》(人权两公约)后通过的第三份综合性世界公约“环境权”也将首次在各成员国及国际层面产生法律效力,成为地球公民的第三种基本权利[3](前两种基本权利分别为:经济、社会及文化权利;公民权利和政治权利)。而另一方面,公约的原则较宽泛,仅代表一个开端,其真正落实需要各国依据各自国内现有法律体系,将其转换为国内适用的法律或政策并各自实施。

从公约草案的现有内容来看:

第一,既确定了享受健康生态环境的权利,也规定了保护环境的义务。公约在提出“环境权”的同时,也提出“任何国家或国际机构、法人或自然人、无论公司,都有保护环境的义务。为此,每个人都要在自己的层面为保护、维持和修复完整的地球生态系统做出贡献”②。将公民享受健康生态环境的权利与保护环境的义务密切相连,明确世界所有公民既是享受健康生态环境权利的主体,同时也是履行环境保护义务的主体,从新的角度阐释了享受健康生态环境与保护环境之间的关系,不仅要求公民增强权利观念、维护环境权利,同时要求增强义务观念、积极履行环保义务。

第二,既充分给予各缔约方灵活性,又建立监督机制保障公约实施。公约强调了“共同但有区别的责任”原则,明确不同国家应在自己能力允许的范围内承担责任③,这种较为宽泛的原则在实施路径方面赋予了缔约方足够的灵活性和可操作性。另一方面,为更好敦促各方履行自主承诺,实现长期目标,将建立一个独立的专家委员会以监督公约实施,并规定在专家委员会开始履行职能起两年后,缔约方须在期限内(最长四年)向专家委员会汇报各自在公约实施中取得的进展④。同时,公约明确了“不后退”的原则⑤,即各国自主承诺目标必须在承诺期内完成,并且每一次自主贡献的目标要高于之前,以确保各方行动力度不断加强。

第三,继续强化建立全球合作伙伴关系,促进各方建立互信并开展合作。公约在强调各成员国充分参与的基础上进一步加强,鼓励由非国家行为主体和国内机构(包括民间社会、经济主体、城市和地区等)保证公约的具体实施⑥,确保各利益攸关方能够更准确了解全球公约进展,发挥各自重要作用,充分识别合作契机。

3 对全球环境治理体系及我国的可能影响

当前国际形势正发生深刻复杂变化,世界多极化、经济全球化深入发展,多边主义不断受到冲击,国际格局和力量对比处于发展演变的重要关头,全球环境治理格局面临新的形势与挑战。公约的建立无疑会对全球环境治理体系和我国环境治理进程产生重要影响。

3.1 对全球环境治理体系的可能影响

尽管签署《巴黎协定》意味着国际社会在共同应对气候变化问题方面取得了历史性进步,但在全球环境治理体系方面,现实挑战依然严峻。目前,跟环境有关的国际公约大大小小加起来有超过500个,但还没有一个国际性条约能够把环境权的各项原则进行统一整合,公约在致力于实现这一目标的同时,对全球环境治理体系的可能影响如下:

一是重新整合多边进程,促进全球环境体系秩序加强。一方面,联合国大会上顺利通过建立公约的决议体现了各方愿意深化合作、凝聚共识的意愿,公约正式签署后将通过国际法律约束对各缔约方施加压力,加强全球环境体系秩序,促使各缔约方加快履行相关程序;另一方面,由于当前国际环境立法碎片化趋势明显,公约有助于营造积极的谈判环境,推动各方在推进全球环境体系方面重新整合、增强承诺,提升相关国际环境公约的执行效率,进一步强化协商、达成共识。

二是有序区分共同责任,推动责任划分动态转变。公约通过重申“共同但有区别的责任”原则,明确各缔约方在自己能力允许的范围内承担责任,但同时要求这种共同但有区别的责任有理可依、有据可循。虽然《巴黎协定》确立了2020年以后以“国家自主贡献”为主体的、“自下而上”的国际应对气候变化机制安排(即不再为发展中国家规定硬性目标,而是由各国根据自己的经济发展水平提出自主承诺)[4],平衡反映了各方关切,但近年来西方发达国家往往选择性遗忘发达国家在过去发展过程中污染的大量排放和对环境的损害,不断强调“共同责任”,模糊或忽视“有区别的责任”,要求发展中国家(特别是新兴经济体国家)承担更多全球环境治理责任。公约将对“共同但有区别的责任”原则重新法律化,从国际法律的角度重新诠释“共同但有区别的责任”,促使各缔约方的责任划分原则向“历史责任+现实责任+经济能力”的动态转变[5]。

三是推动公民“环境权”普遍生效,促进全社会共同参与。公约通过向国际社会释放明确信号,推动缔约方鼓励社会各界积极参与行动。公约要求各缔约方进一步鼓励公众参与公共部门对有可能对环境造成重大负面影响的决议、措施、计划、方案、活动、政策和标准的制定的各个阶段,并定期汇报落实公约的进展。另一方面,公约确立的公众参与框架,不仅要求政府采取积极行动,更强调全社会的环境贡献。

3.2 对我国环境治理进程带来的可能影响

近年来,中国在国际环境舞台外交势头活跃,尤其是在生态文明建设和绿色“一带一路”等先进理念的引领下,环境外交稳步发展。十九大报告明确指出,明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体。建立公约可能对我国环境治理进程带来如下机遇:

一是有助于增强我国在全球环境治理体系中的领导力与话语权。近年来,长期占据国际政治权力格局顶端的美国、俄罗斯等发达国家由于受经济下行和政治不稳定等因素影响,西方国家主导的现行全球治理体系和治理思路明显难以适应全球治理新形势。而另一方面,作为全球最大的发展中国家和世界第二大经济体,中国承担着为世界发展中国家发声的重要责任。随着中国积极支持参与全球环境治理进程,秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,积极倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式,大力推进生态文明建设,国际社会对中国的信任与期待不断增强。同时,中国通过建立“一带一路”绿色发展国际联盟、大力加强中非战略合作等有力举措,积极团结发展中国家力量,不断强化发展中国家共识。近年来为我发声、成我同盟的发展中国家数量不断增多,合作力度不断加大。毫无疑问,在全球环境治理领域,中国已成为举足轻重的领导力量之一。因此,中国积极加入并支持该公约,有助于与其他国家(特别是发展中国家)达成更大凝聚共识,进一步强化对多边主义的支持。通过积极支持国际环境公约占据道德制高点,发挥国际道义优势,提升话语权,服务总体外交格局,充分发挥我负责任大国的示范引领作用。

二是有助于推动提升我国环境治理体系现代化和国际化水平。根据现有草案,公约将成为一项法律约束性文件,为国际环境法奠定基础。公约一旦正式生效,将对缔约国产生法律约束力。公约将为我国统筹国内环境治理体系提供外部制度参考,有助于我国参照新的国际环境法体系要求,进一步推动我国环境治理体系在理念、主体、目标、体制、机制、法规、政策、标准、监管、国内外统筹等各个方面,推动环境管理体系和制度完善,进一步提升现代化和国际化水平,建立一套科学合理、统一高效的、与我国生态环境质量改善目标和国际先进要求相匹配的环境治理体系。

三是有助于识别我国生态环保工作的优先领域,助力打好污染防治攻坚战。党的十九大确定了建设生态文明和美丽中国的总体部署。全国生态环境保护大会对于打好污染防治攻坚战提出了明确的目标和任务要求。这些部署、目标和任务不仅是为了解决我国自身的生态环境问题,也是推动建设美丽清洁世界的巨大贡献。我国加入公约,积极开展全球相关生态环境政策、技术、最佳实践方面的分享交流,一方面在公约框架下,能够更好地识别我国生态环保工作具体优先领域和行动方向,助力我国打好污染防治攻坚战;另一方面也可将我国污染防治攻坚战以及生态文明建设的最佳实践通过公约平台推广到全球特别是发展中国家,为共谋全球生态文明建设发挥更多参与者、贡献者和引领者作用。

虽然加入公约能为我国带来一定的机遇优势,但另一方面,也意味着我国在环境治理方面约束增加、义务增强、挑战增多:

一是各利益集团诉求分散,我国将面临较大的国家环境谈判压力。虽然公约致力于解决或填补当前国际环境立法碎片化局面,但由于欧盟力图充当公约的主导者和推动者,美国、俄罗斯等发达国家对公约持消极态度,发展中国家则大多能力不足、有心无力,各国的环境立场分化问题十分明显。可以看出,公约暂时无法彻底解决当前国际环境背景下的多方利益诉求分散问题。加之近年来世界经济增长乏力,而我国在高速发展过程中能源消耗与碳排放长居高位,国际社会对我国环境污染和碳排放十分关注,往往忽略我国仍是发展中国家的客观事实,敦促中国在全球环境问题和碳减排方面承担更多责任、履行更多义务。国际环境利益集团的碎片化趋势增加了凝聚共识的难度,环境问题一旦上升到国际政治高度,后续谈判压力将进一步加大。必须严防环境问题政治化趋势,避免其他国家借此向中国提出质疑和责难。

二是我国生态环保格局与全球环境治理关注的优先领域存在一定差异。由于国际社会对环境问题的界定范围较广,不仅包括污染防治,还包含气候变化、海洋污染、人类健康、自然灾害,甚至性别平等等多个方面,且公约草案在第三条“政策的制定与可持续发展”中也特别强调了气候失序应对、海洋保护和生物多样性保护的相关内容⑦。虽然我国2018年国务院机构改革方案迎来了贯通生态保护与污染治理的“大环保”格局,新组建的生态环境部实现了“五个打通”,解决了我国生态环境保护工作的职责交叉重复问题,将气候变化和海洋环境保护问题进行了统一监督管理,为顺利实现国际环境目标创造了良好的内部条件。但另一方面,新纳入的职能亟待及时有效适应全球环境关切,相关管理体制机制仍需全面完善。例如在海洋环境保护方面,国际社会、联合国环境规划署反复强调塑料污染对海洋生态环境的危害,呼吁减少塑料制品使用,联合国环境规划署还将2018年世界环境日的主题定为“塑战速决”(Beat Plastic Pollution)。虽然我国早在2008年就开始实行“限塑令”,塑料袋的使用量有了一定下降,但由于公众的使用习惯难以转变、外卖快递等新业态的飞速发展等种种原因,一次性塑料制品“禁而难绝”,塑料袋的生产和使用缺乏相关权力部门对其进行有效的监督管理,资源环境的压力进一步加剧。

三是公约实施将对我国环境治理能力提出更高要求。中国作为全球可持续发展理念与行动的坚定支持者和实践者,坚持探索具有中国特色的可持续发展道路。虽然近年来我国在生态环境保护、污染防治等方面付诸了不懈努力,大气、水、土壤三大污染防治行动计划的出台和实施为污染防治工作奠定了良好的基础,但由于当前我国的经济增长处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,生态文明建设也正处于压力叠加、负重前行的关键期,高质量发展基础薄弱,要切实履行公约,必须尽快实现高质量发展的转变,大幅提升环境治理能力与水平。

4 对策与建议

在2017年9月《世界环境公约》主题峰会上,王毅外长即表达了对公约的支持态度,并指出,推进国际环境治理合作,包括讨论制定公约应统筹考虑各方利益,做到“四个坚持”⑧。为推动形成一项非强制约束性的、基于“共同而有区别的责任”原则、以各国自主贡献和日我能力为基础、尊重国家环境资源主权、充分反映各方共识的公约,在“四个坚持”的基础上,结合当前国际情势和我国实际国情,现提出如下对策建议:

一是进一步强化我国环境外交立场,争取国家利益最大化。优化全球环境治理伙伴关系,加强生态环保南南合作,推动国际“一带一路”绿色发展联盟实质运行,支持鼓励发展中国家积极参与公约进程,提高发展中国家的代表性和发言权。坚持并强调“共同但有区别的责任”原则,与其他发展中国家共同呼吁国际社会充分考虑各国不同的发展阶段和现实需求,以公平、公正的方式分配全球环境治理责任。另一方面,敦促发达国家积极履行公约“各国情况多样”条款,在国际层面开展知识分享与技术支持,消除技术壁垒,与发展中国家共同探索生态环境与经济社会协调发展的成功范式,推动发达国家与发展中国家在科学和政策方面的互动交流,实现优势互补。

二是加强能力建设,增强我国对公约适应能力。公约作为一种中长期制度安排,将贯穿我国实现高质量发展转变的关键时期。必须挖掘自身内在潜力,大力推进生态文明建设,积极落实全国生态环境保护大会确定的工作目标,打好打胜污染防治攻坚战,加快推动经济发展绿色转型,加快改革完善生态环境治理体系,提高我国对公约的内部适应能力。

三是科学设立自主贡献目标,主动介入全球治理体系规则构建。公约为我国参与全球环境治理体系的重构提供了良好契机,中国作为世界上最大的发展中国家,必须积极介入国际环境法和全球治理体系规则的构建,彰显我国负责任的大国形象。建议结合我国经济社会发展水平和实施能力,在“共同但有区别的责任”“不后退”等原则的基础上,科学设立我国国家自主贡献目标,并积极配合公约专家委员会的跟进和监督,向国际社会展示我国应对环境问题的巨大决心和责任担当的可靠态度,帮助我国继续发挥全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者作用。

四是主动跟进公约进程,加快开展政策研判。由于公约草案目前仍是初步文本,存在一定的不确定性。须要紧盯美俄等国的相关表态,关注“环境权”及其他条款的相关表述,坚决维护国家主权,警惕并预防“环境权”的提出为他国干预我国内政制造理论依据,避免公约对我国带来不利影响。在最终文本尚未确定的情况下,应持续跟踪、关注公约进程,针对国际环境法和公约实质内容加快开展分析研判,识别其中可能存在的对我国经济社会环境发展的风险,建立相关的政策标准体系或行动计划,积极应对国际环境利益集团立场分散化等挑战,加快相关工作部署,建立必要应对机制,确立应对方案,为后续工作提前做好战略准备。

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