行政问责制的程序保障-法律论文发表

摘要：中国式的问责更多地只是具有了平息民愤、缓和社会紧张气氛的权宜化色彩，而没有发挥问责制所应具有的更深层次的制度化机制作用，没有在促进行政机关工作人员强化责任意识、积极行政、依法行政方面发挥问责制所应有的作用。

从2009年三鹿奶粉事件发生以来，许多媒体用中国刮起问责风暴来形容中国政府在处置一系列社会突发性、重大公共事件的手段和态度。据统计，自三鹿毒奶粉事件以来，仅当年九月份因各种突发公共事件而去职的高官就达19名之多。9月11日，冀纯堂因三鹿奶粉事件被免去石家庄市委副书记、市长职务。 9月14日，因“9.8”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记、常委、委员职务，并辞去山西省长职务。山西副省长张建民被免职。9月21日，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“9.20”火灾被提名免职。9月22日，河北省委决定，免去吴显国石家庄市委书记职务；国务院同意李长江辞去国家质检总局职务……这一系列高官的去职，的确像是发生在行政机关内部的风暴，也反映了党和政府在社会突发性、重大公共事件上处置手段的加强。

武汉大学原校长刘道玉先生在《问责高官与引咎辞职》一文中提到：“问责制的产生是西方民主政治发展的结果，是对政府权力制衡的需要，使民众的合法权益得到保障。20世纪初，德国社会学家马克斯韦伯提出了科层制理论，在初始阶段曾经获得成功。但是，随着政府的官僚主义化，以权谋私，漠视公众利益，追求奢侈浪费等弊端的频频发生，社会呼吁阳光机制，遂产生了对政府的问责制。中国的问责制，相对于西方国家要落后半个多世纪。”而且，更加值得反思的是，中国式的问责更多地只是具有了平息民愤、缓和社会紧张气氛的权宜化色彩，而没有发挥问责制所应具有的更深层次的制度化机制作用，没有在促进行政机关工作人员强化责任意识、积极行政、依法行政方面发挥问责制所应有的作用。究其原因，我认为更多地是因为行政问责制的整体运作在程序保障方面的缺失。

尽管程序公正的理念为许多学者提出、倡导和呼吁，但我们仍然没有在思维和行动的层面把它作为法治的应有之义，而更多地是一种口头上的接受。这也是为什么在我国法治建设过程中出现某些反法治事件的重要原因。程序特别是正当程序具有权利保障和权力制约的双重功效，是法治发展必不可少的要素。在建设社会主义法治国家的大背景下，依法行政是必需之举，而其中的行政问责制也必须依法实行。现在在行政问责制运作当中，至少存在以下问题制约其发挥应有的制度化机制作用：

一、突发性社会事件发生后，如何问责的程序不明确。往往是主管领导，与该事件有直接或间接、全部或部分监管职责的部门领导统统去职，缺乏必要的调查、处理、申诉程序，片面追求从严从速处理。这样做的缺陷在于没有明确责任主体，一概去职，虽然可以暂时平息因该事件而引起的民愤，但这种缺乏明确归责程序的近乎于“一刀切”的做法，无法发挥问责制应有的强化行政工作人员责任意识、促进依法行政的作用，实际上是违背了问责制的初衷。

二、行政问责之后，缺乏关于相关法律责任的认定、追究或免责的程序规定。许多行政工作人员在因突发公共事件去职以后，相关部门往往以交由有关部门调查为问责的处理结果。而实际上，许多当时因问责而去职的官员没隔几年就又重新复出。这并不是说因某一社会事件而去职的官员不能被重新任用，而是涉及到对于因突发公共事件而被问责去职的官员的法律责任认定或免责问题缺乏必要的程序规制。据公务员法二十八条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，但是纵观公务员法全文，关于公务人员的法律责任问题，只有第一百零四条：“公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予处分”。对于因行政问责而去职的公务人员，其去职后的法律责任认定或免责问题缺乏必要的规定，程序操作性不强。

三、因问责而去职后，公务人员的复出程序缺乏。干部任用条例第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”公务员法第第二十四条规定：“下列人员不得录用为公务员： (一)曾因犯罪受过刑事处罚的； (二)曾被开除公职的；(三)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。”仅仅这两条规定，缺乏必要的程序指引，既无法避免操作之中的恣意，也无法保证行政公开、透明。由此而导致的问题也同样是使问责制仅仅具有平息民愤的权宜化作用，因为缺乏对于因问责而去职的公务人员的实质性的惩戒，而无法发挥其制度设计之初的强化行政工作人员责任意识、促进依法行政的根本性作用。

以上存在于当前行政问责制之中的几个问题，实际上关乎行政问责制能否充分发挥其应有的强化公务人员责任意识，促进依法行政的制度化作用。笔者认为，加强行政问责制的程序保障，进一步完善行政问责过程中的问责程序；行政问责之后的法律责任认定、追究或免责程序；行政问责之后公务人员复出的程序，对于充分发挥行政问责制的制度化机制作用，促进依法行政，增强政府公信力等诸方面都具有积极作用，应当予以充分重视。

程序建设关乎法治事业的成败。同时程序也不是一天可以建成的，它需要社会各个领域的共同努力，甚至可以说需要一个历史的跨越。因此，这需要“积跬步”、“积小流”，在立法、执法、司法的各个环节都严格程序的构建，方才可能在法治发展中“至千里”、“成江海”。行政问责制的整体运作过程的程序保障，也是这法治发展的“千里”、“江海”能形成的“跬步”和“小流”，需要积累和重视。