国家审计的“三公”预算治理效应

2010年3月23日，国务院常务会议决定，从当年起“三公”经费支出将首次被纳入中央财政决算报告并向社会公开。按照国务院的部署，2010年7月至8月，98个中央部门中，除了外交部、国务院侨办和港澳办尚未公布之外，其余部门均陆续公布“三公”经费。随后几年在新闻媒体的密切关注下，“天价茅台酒”“豪华晚餐”等一批有关“三公”经费违法违规、损失浪费和贪污挪用的问题陆续曝光，并引发了中央高度重视和社会热议。

政府官员缺乏自发削减“三公”经费的内在动力。官员作为理性的经济人，具有追求个人效用最大化（如更豪华的配车、更舒适的办公场所、更长的假期等）的动机（Niskanen，1971）。而“三公”经费是党政机关因公出国（境）经费、公务车购置及运行及公务招待时所产生的消费，其规模大小与出国（境）路线的选择、飞机的舱位、酒店的星级、汽车的品牌、车辆使用的必要性、接待档次等官员个人效用函数中吃、住、行等重要因素正相关。政府官员具备追求“三公”经费最大化的潜在动机。在外部监督较弱，预期违规成本较低的情况下，自发提高公务消费的节约意识，削减“三公”经费，并非官员的理性选择。因此，为了有效抑制政府“三公”经费的不合理增长，除了发布“八项规定”等引导性规范以外，如何增强外部监管的程度，提升官员滥用“三公”经费的预期成本，成为问题的关键。

国家审计可以揭露政府部门资金使用的现存问题并促进其整改直到问题得到纠正，推动相关制度完善与法制健全，从根本上减少政府运行弊端的产生与蔓延，提升政府治理水平。从功能来看，国家审计理应具备抑制公共预算执行过程中异常开支的作用，从而削减非正常的“三公”经费预算（后文均简称为“三公”预算）。已有文献也通过规范研究探讨了国家审计对“三公”经费抑制可能带来的积极影响。李晓慧和孟春（2012）通过构建“三公”经费披露的绩效审计机制来对“三公”经费进行规范。屈生富（2012）构建了政府“三公”经费的公开体系，并建立相应的审计监督、问责机制来制约政府“三公”经费支出。田冠军（2013）则通过扩展公共委托代理关系下的审计控制模型，建立了“三公”经费的审计监督机制。但国家审计在实践中能否有效抑制政府部门的“三公”经费，鲜见的实证文献中，张琦、步丹璐和郁智（2016）在研究媒体报道对政府部门“三公”预算抑制作用时，观测到当且仅当政府审计介入时，媒体负面报道才能够发挥“三公”预算治理效应。但遗憾的是，该文只是将国家审计作为“配角”，分析“主角”媒体的“三公”预算抑制能力，并未系统地研究国家审计可能存在的“三公”预算治理效应与作用机理。

为了系统检验国家审计在“三公”预算方面的治理能力，本文以2012～2016年中央部门的“三公”预算为观测对象，实证研究了国家审计介入对各部门“三公”预算的治理效应。研究发现：（1）国家审计介入能够显著抑制中央部门的“三公”预算；（2）国家审计能够显著抑制中央部门的公务出国（境）预算和公务接待预算。但对于公车预算而言，国家审计在公务用车改革之前发挥的抑制效应更强。可能的原因是，《中央和国家机关公务用车制度改革方案》取消了中央部门的一般公务用车，而按照行政级别发放人员交通补贴。中央部门公车预算由用车费用转变为了部门的人员成本，其开支刚性增强，可压缩空间受限，导致审计治理效应在公车改革后不再显著。进一步分析后发现：国家审计“预防”功能发挥出的震慑机制，以及“治疗”功能发挥出的纠偏机制，均能有效抑制中央部门“三公”预算。且在审计震慑力度越大，审计纠偏程度越高时，国家审计对“三公”预算的抑制作用越强。

本文可能的理论贡献在于，以国家审计为主要视角，系统地实证检验了国家审计对中央部门“三公”预算的抑制效应，并揭示了其中可能影响国家审计治理效果的多种因素，进一步支持了国家审计在国家治理机制中发挥作用。此外，已有国家审计效应的实证文献（Enofe等，2013；Tulli，2014）大多仅观测当期审计的效应，未考虑前期连续审计可能带来的混合作用。本文在控制以前年度连续审计的前提下，从审计对政府“三公”预算的抑制效应视角，通过更为稳健的实证设计完善了上述文献。本文可能的政策性意义在于，积极发挥国家审计等外部监管机制的问题预防、揭示和抵御功能，将有效提升公共资金的使用效率与效果。此外，在符合成本效益原则的前提下，扩大审计范围、增强审计力度将有助于更大程度地发挥国家审计的“三公”治理效果。

二、理论分析与假设提出

（一）官员“三公”预算的最大化动机

在公共选择理论设定的决策模型中，社会公众是委托人，政府及其官员是代理人。作为同时具有理性和自利两大特征的代理人，政府官员具有追求预算最大化的强烈动机（Niskanen，1971），以便最大化其个人效用。自由裁量预算是总预算收入扣除拨付给其他机构或私人部门的刚性必要支出后，可较灵活用于政府部门自身运作的支出预算。这部分预算与官员个人效用更为直接且单调正相关，它是理性官员最有动机最大化的预算部分（Dunlevy，1991）。在政府与社会公众之间存在信息壁垒并缺乏有效的监督机制时，作为代理人的官员有能力逃避作为委托人的社会公众的监管，实现其自由裁量预算最大化的目标（Gonzalez和Mehay，1985）。

在我国，政府部门总支出预算中的“三公”经费并非政府部门履行公共职能的必要和直接开支，它涉及公务用车、公务出国（境）、公务接待等部门自身运作的间接性开销，其支出规模与官员个人效用函数中的在职消费水平、工作环境的舒适便利程度等效用高度正相关，其开支特点符合西方学者对自由裁量预算的界定。作为理性经济人的政府官员具备最大化“三公”预算的潜在动机，并通过合法的预算编报程序最终实现“三公”预算最大化目标。另一方面，社会公众作为委托人，由于缺少必要的财务、财政和预算知识，且个人难以承受获取并分析政府部门“三公”预算是否合理的证据的时间成本和经济成本，单一的公众个人难以对政府部门“三公”预算的编报与执行实施有效的监督与管控。因此，在缺乏强有力外部干预机制的情况下，受官员自利动机的影响，政府部门的“三公”预算将呈现出逐年递增趋势。

（二）国家审计对“三公”预算的抑制作用

从我国国家审计制度来看，审计法赋予了国家审计处理处罚权、行政强制措施权、建议给予行政处分权和建议纠正违法规定权。法律赋予国家审计的上述权力使其不仅能监督制约政府的经济权力分配，降低其无效率支出（Schelker等，2010；Blume，2011），更能通过处理处罚权等去纠正政府的经济权力异化行为（蔡春等，2009），促进政府责任的有效履行，遏制政府官员的不法行为（黄溶冰和王跃堂，2010；Reichborn，2013）。在预算治理方面，审计机关通过对政府部门预算及其执行情况实施审计，揭示出政府预算编制不够细化、资金配置不够合理和支出不实、超预算购置等机会主义行为（戚艳霞和王鑫，2013），抑制政府运行过程中可能出现的违规行为，提升政府财政透明度，提高公共资金使用效率（谢柳芳和韩梅芳，2016）。其中，对被审计单位t期预算执行情况的审计通常于t期的期末介入并一直持续到t+1期的6月份。而在此期间，被审计单位也正在编报其t+1期的“三公”预算。因此，国家审计介入能够影响被审计单位t+1期的“三公”预算编报。国家审计对“三公”预算的治理作用主要体现在“预防”与“治疗”两大功能方面：

1.“预防”功能：审计的震慑机制能够有效预防潜在的违规行为

国家审计的震慑作用能够有效预防政府公共资金使用过程中的风险或隐患，提升公共资金使用效率与效果。作为年度常规施行的经常性监督机制，国家审计将对被审计单位的潜在违规行为起到震慑作用。国家审计作为政府行政体系的一种正式问责机制，可能引发上级部门或者纪检监察机构对官员违规行为的行政责罚。特别是，近些年“三公”经费已经成为社会热议的敏感话题，审计机关在执行审计时，将会重点关注“三公”预算的执行情况。当审计机关发现“三公”经费存在严重问题后，审计机关可能会将问题移交相关部门处理，并将审计结果公布于众。审计机关的处理处罚权与审计报告公开均会直接或间接地对被审计单位主要官员的个人声誉、职业发展和政治前途产生不利影响。当国家审计介入后，被审计单位及其主要官员便能够预期违规行为被审计查处后可能面临的不利后果，在可能发生潜在的违规行为之前会更加谨慎，避免审计介入后对被审计单位及官员个人的不利影响，进而降低了被审计单位公共资金使用过程中，特别是有关“三公”经费使用方面的违规行为发生的概率。李江涛等（2011）的一项研究也证实了国家审计的确具备违规震慑作用。他们发现，审计介入的力度越大，越能够预防领导干部的职务犯罪，单位产值耗费的行政管理成本也越少。因此，国家审计作为一种震慑机制能够有效降低“三公”预算中不必要的浪费与违规行为发生的概率和程度。

2.“治疗”功能：审计的纠偏机制能够有效识别并纠正现行的违规行为

政府审计能够识别被审计单位在资金使用方面存在的违法违规、损失浪费和贪污挪用等问题，并在法律赋予的职权范围内进行处理（张庆龙和谢志华，2009）。政府部门“三公”开支过程中主要存在以下问题：一是将本级财政拨款外的收入截留用于“三公”支出；二是通过虚报其他支出套取资金用于“三公”支出；三是转换名目，将“三公”消费列为其他项目支出；四是政府官员以各类学习培训、会议或考察的名义进行公费旅游；五是向下级单位或者其他单位摊派、转嫁相关费用等（屈生富，2012）。审计机关在对政府部门的预算及预算执行情况进行审计的过程中，可以识别出政府“三公”预算执行中的上述违法违规行为，并运用处理处罚权、行政强制措施权和建议纠正违法规定权等手段予以纠正。一项有关国有企业在职消费的研究发现，实施政府审计后，审计结果公告体系向社会公众披露了审计的情况及相关问题，使得国有企业不得不纠正其问题行为，从而抑制了国有企业高管层的超额在职消费，且审计监督力度越大，这一抑制作用越强（褚剑和方军雄，2016）。可见，审计介入后，被审计单位的“三公”预算编报与执行均会受到严格审查，资金使用过程中潜在的问题被识别出来并责令改正，降低了不合理“三公”开支发生的概率与规模，提升公共预算资金的使用效率。

综上，国家审计通过震慑机制与纠偏机制发挥出“预防”与“治疗”违规行为的作用，有效地降低了被审计单位不合理与违法违规的“三公”开支，进而抑制了被审计单位“三公”预算的增长。基于此，提出本文的核心假设：

假设1：国家审计介入能够显著抑制中央部门的“三公”预算。

具体到公务出国（境）、公务接待与公务用车这三方面预算，国家审计的具体作用机制如下：（1）对公务出国（境）预算的抑制作用。一般而言，公务出国（境）预算的规模与政府公职人员出国出境考察时间长短、路线选择、是否安排旅游、旅途舒适度等个人效用成正比。审计机关介入后，将会对被审计单位公务出国出境的频率、时间、路线、人员数量等事项的合理性进行审查与控制，纠正不必要的行程安排，降低不必要的住宿和交通标准，从而降低了公务出国（境）预算的整体规模。（2）对公务接待预算的抑制作用。“公款吃喝”一直是公务接待中最受社会诟病的问题。审计机关介入后，将着重对公务接待标准进行审查，降低过高的用餐档次与陪餐人数，避免手续不全或不必要的接待活动，纠正非公务的吃请行为，遏制铺张浪费的不良风气，进而减少公务接待预算规模。（3）对公务用车预算的抑制作用。公务用车预算弹性较大，其与公务车辆的配置水平和使用频率等成正比。审计机关介入后，将重点关注公车配置是否合理、必要，用车手续是否审批齐全，纠正公车私用及购置超标车辆等违规行为，降低了公务用车预算规模。但需要特别说明的是，2014年7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，取消了中央部门的一般公务用车，而按照行政级别发放人员交通补贴。人员交通补贴是一项人工成本，与改革前的公车支出相比，其开支刚性较强，且按月按标准发放，可压缩性也受到限制。因此，我们认为，受到中央和国家机关公务用车制度改革的影响，国家审计对中央部门公务用车预算的抑制作用在改革前更为显著。基于上述分析，我们在假设1的基础上提出以下具体假设：

假设1a：国家审计企入能够显著抑制中央部门公务出国（境）预算。

假设1b：国家审计介入能够显著抑制中央部门公务接待预算。

假设1c：公务用车制度改革前，国家审计介入能显著抑制中央部门公务用车预算。

三、研究设计

（一）样本选择

本文选择中央部门作为主要的研究对象，并根据中国政府门户网站上公布的中央部门名称为样本进行数据收集。审计数据来源于审计署官网公开的中央部门预算执行情况审计报告。最终选择了中央部门2012～2016年的“三公”预算作为观测对象共306个样本，探究国家审计介入对下年“三公”预算的影响。

（二）实证模型与变量说明（内容略，编者注）

四、实证分析

（一）描述性统计（内容略，编者注）

（二）国家审计对中央部门“三公”预算的总抑制效应（内容略，编者注）

（三）“三公”预算分项分析（内容略，编者注）

1.公务出国（境）预算

2.公务接待预算（内容略，编者注）

3.公务用车预算（内容略，编者注）

（四）稳健性检验（内容略，编者注）

（五）审计震慑机制与纠偏机制的进一步分析（内容略，编者注）

国家审计是国家治理体系中发挥作用，理论上能够识别并纠正党政机关公共资金使用，特别是“三公”经费开支过程中的违法违规行为。但在实践中，国家审计能否有效抑制政府“三公”经费的不合理开支仍缺乏经验证据的支持。为了系统检验国家审计在“三公”预算方面的治理能力，本文以2012～2016年中央部门的“三公”预算为观测对象，实证研究了国家审计的介入对各部门“三公”预算的治理效应。研究发现：国家审计介入能够显著抑制中央部门的“三公”预算。其中，国家审计在公务用车改革之前发挥出更强的公车预算抑制效应。进一步分析后发现：审计的“预防”功能（震慑机制）与“治疗”功能（纠偏机制）均能够对部门“三公”预算发挥抑制作用。震慑力度越大，纠偏程度越高，国家审计越能有效抑制部门“三公”预算。

本文可能的贡献在于：（1）我们系统研究并实证检验了国家审计对中央部门“三公”预算的抑制效应，并揭示了其中可能影响国家审计治理效果的多种因素，进一步支持了国家审计在国家治理机制中发挥作用。本文丰富了国家审计政策后果的文献。（2）我们观测了连续审计的情况并控制了连续审计对中央部门“三公”预算的影响，在此基础上得出的审计治理效果更稳健。（3）我们检验了审计机关的震慑机制和纠偏机制对“三公”预算抑制效应的影响。我们的政策建议是：在符合成本效益原则的前提下，扩大审计范围、增强审计力度将有助于更大程度地发挥国家审计的“三公”治理效果。当然，本文也存在难以克服的局限性。我们研究的前提假设是，中央部门预算公开中的“三公”预算数据是经过审计署审计后的真实数据。即我们观测到审计介入后，中央部门的“三公”预算数据显著下降，说明国家审计显著抑制了中央部门“三公”预算。但我们无法识别中央部门“三公”预算数据的下降到底因为其主动减少了下年度的“三公”预算，还是因为部门将“三公”预算转移到其他预算项目中。关于这一问题，仍待未来进一步的检验。