构建政策落实跟踪审计评价体系内容

政策落实跟踪审计致力于推动国家重大政策措施贯彻落实，实事求是地对政策落实情况做出审计评价是审计推动政策落实的必要条件。如何客观做出审计评价，笔者认为可以通过“评价三个方面”来“回答一个问题”。“评价三个方面”即评价各地各部门政策落实的部署、执行和效果；“回答一个问题”即对国家重大政策措施落实过程和结果发表意见。本文从政策落实跟踪审计中如何得出恰当的审计结论这一问题出发，采用系统分析方法，提出审计评价政策落实部署、执行和效果的具体内容，以期为审计实践提供参考。

政策落实跟踪审计评价体系研究的逻辑起点

（一）问题的提出：政策落实跟踪审计如何得出恰当的审计结论、实事求是地做出审计评价

政策落实情况评价是审计推动政策落实的必要条件。审计法第三条第二款规定，“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价”。国家审计准则规定，“审计评价意见，即根据不同的审计目标，以适当、充分的审计证据为基础发表的评价意见”。从这个意义上讲，政策落实跟踪审计的目标是推动政策落实，那么审计机关就要对政策落实的情况发表评价意见。

政策落实的复杂性对审计质量提出了更高要求。国家审计准则规定，“从真实性、合法性、效益性方面提出审计评价意见”“审计业务质量检查应当重点关注审计结论的恰当性”。由于系统性的评价体系尚未建立，面对门类复杂的政策措施，如何获得适当、充分的审计证据，如何提出审计评价意见并做出恰当的审计结论，是政策落实跟踪审计面临的一项难题。

（二）两个概念的认识：审计目标与审计范围

区分政策落实跟踪审计目标与审计范围，关键在于区分层级。审计目标是推动国家重大政策落实；审计范围是各地各部门为实现政策目标，依据政策执行环境，通过规划、组织、协调等部署所制订的相关方案及采取的措施。

区分层级后可以明确，根据审计目标，政策落实跟踪审计是要“回答一个问题”，即各地各部门对中央政策是否落实到位、情况如何。如何回答这一问题，笔者在此借鉴系统分析方法，按照政策落实的环节，评价各地各部门政策落实的部署、执行和效果三个方面。评价的重点在于落实政策与政策目标、方向的契合性和及时性，并研究落实各个环节的作用、目标，在整体分析中找到个性化问题，以期对一项或一类政策的落实情况发表整体性意见。

（三）政策落实跟踪审计评价体系研究的学科定位

国内外关于公共政策的评价研究较多，部分理论或方法已较为成熟，并进入实践探索阶段，包括公共管理学的公共政策分析研究、经济学的绩效研究、政治学以及社会学中的公共政策研究，但当前政策落实跟踪审计对其他学科研究成果的利用仍显不足。鉴于审计实践需要以及其他学科发展情况，笔者建议，政策落实跟踪审计评价体系研究应立足于政府审计，吸纳多学科理论和方法，首先解决方法论问题，形成可指导实践的理论，再从实践中丰富完善理论研究。

需要说明的是，本文所指对各地各部门落实国家重大决策的部署、执行、效果三个方面进行评价，按照目前政策分析理论的划分，都属于政策执行环节。

（四）政策落实跟踪审计与部门内监督、绩效评估的区别

狭义地讲，政策落实跟踪审计是在部门自我监督、绩效评估基础上，对监督、评估结果的真实性、系统性、科学性等方面进行再监督、再评价；广义地讲，政策落实跟踪审计要对各地各部门落实国家重大政策具体方案的制订、执行、效果等发表整体性审计评价意见。审计评价意见不等同于部门处理处罚决定和绩效评估结果等，不作为资金、项目等分配依据，审计对政策落实情况发表的意见，旨在发现问题，推动落实，为科学决策提供参考。

政策评价范式

（一）建立评价范式的目标

从提出政策落实跟踪审计开展政策评价的范式结构入手，发展审计评价政策落实的中观理论，为审计实践提供可用的分析工具。

（二）评价过程

按照时间顺序，首先进行政策落实部署环节评价，然后开展执行和效果评价。其中，执行情况与效果评价是同步开展的两项工作，在执行中开展效果评价，可以及时发现执行目标与预计目标的差异。如前所述，开展政策落实情况评价是审计促进政策落实的必要条件，要真正实现推动政策落实到位，还应有及时反馈问题、督促整改等制度保障，使审计结论得到应用。因此，审计机关应及时向有关地区部门反馈发现的问题，督促问题整改，同时整理部分重点政策的阶段性落实情况，汇总上报。

（三）评价内容及方法

审计中可以通过定量与定性分析的有机结合，运用“经审计核实的数据”及科学方法，发现政策落实中不作为、乱作为、假作为等问题，对政策落实情况发表独立性意见。由于政策的复杂性，难以采用一种通用的方法，需要结合审计实践不断探索创新。

一是在政策落实的部署环节。部署环节主要包括目标评价和部署效率评价。目标评价具体包括政策目标的统一性、明确性、协调性。统一性就是回答各地各部门制定的具体政策目标与中央政策目标是否一致。明确性是指政策目标应该具体明确，不能模棱两可，科学界定其内涵和外延，在允许的情况下，尽量量化指标。协调性就是各地各部门制定的主要目标与次要目标之间、近期目标与远期目标之间、经济目标与社会目标之间、定性目标与定量目标之间相互协调，具有同向性。

部署效率评价是指针对政策传导时间、政策执行主体分解落实任务质量的评价。具体包括各地各部门出台落实政策的时间；落实措施的质量，即落实措施是否包括时间表、路线图、执行进度控制，以及取得效果评价机制等方面。

部署环节的评价主要采用比较分析法，设定需评价的指标及指标的价值基准点，按照部署环节确定的评价内容，对审计收集的数据和情况进行描述，再与指标价值基准点进行比较，做出判断。

二是在政策落实的执行环节。执行环节主要包括过程控制评价和信息系统评价。过程控制评价主要包括对监测系统的再监督。监测系统的再监督主要是评价部门自我监督、绩效评估等监测系统的设立情况、运行的有效性、结果运用及改进机制。同时，通过必要的穿行测试，掌握项目、资金、任务的执行进度，分析监测运行系统的实际运行效果。

信息系统评价是针对信息系统开展的审计活动，重点评价信息系统自身运行的真实性和有效性。具体来说，监督信息系统的使用、运行等情况，通过运用信息化技术进行数据综合分析，评价政策执行主体提供数据的真实性。与过程控制相似的是，信息系统是保障政策落实的重要措施。在大数据等新兴信息技术取得巨大进步的背景下，政策执行主体通过对数据的掌握与分析，能全面掌握政策执行效果，因此，审计要督促政策执行主体充分运用信息化技术，提高信息的准确性和政策落实的精准性。

执行环节的评价同样需要运用定量与定性相结合的方法，具体包括观察、重新执行、文案分析和调查等。

三是在政策落实的效果评价环节。效果评价环节主要是对政策执行的结果和风险进行评价，评价目标完成情况、政策影响及潜在的风险。审计对效果环节的评价，主要包括两个层面：第一，在被审计单位开展的绩效评估等政策评价结论的基础上，评价绩效评估开展的真实性、效率性和效果性等。第二，针对政策目标开展效果评价。

当前针对政策结果评价的标准有很多，包括经济学研究中的效率、效益、效能，政治学研究中的公平、正义、合法性、合理性，社会学研究中的社会稳定发展、社会问题的回应等。同样，政策结果评价的方法也很多，包括前后对比法、成本效益分析法、抽样分析法以及模糊综合评价方法。在审计实践中，审计人员应以目标为导向，选择经济、政治、社会等综合标准，运用定性与定量相结合的方法，得出结论。