推进审计职业化建设的调查与思考

围绕如何推进审计职业化建设，提升审计队伍的专业能力和专业水平，我们采取座谈了解、重点访谈、查阅资料等方式，在基层审计机关和高校两个层面进行了专题调查研究。总体感到，实行审计职业化，是形势所需，当务之急。同时，推进审计职业化，要求高与素质弱、进度慢与基层盼等问题较为突出，亟需引起关注并加以解决。

一、顶层设计不明晰，尽快出台具有审计特色的职业化制度

从基层的情况看，基层审计机关对实行职业化制度非常拥护和期待，认为推进审计职业化建设既是党中央和国务院对审计机关的新要求，也是促进审计队伍规范化、专业化、标准化的新途径，更是审计事业发展的必然趋势。近几年，虽然围绕审计职业化建设进行了许多积极探索，但收效甚微，有的认为：实行审计职业化，设计在上边，落实在下面。

从上级的要求看，近年来，党中央、国务院对加强审计职业化建设高度重视，《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《“十三五”国家审计工作发展规划》等相关文件也都明确提出“推进审计职业化建设，提出建立符合审计职业特点、适应审计工作需要的审计人员管理制度”。事实上，这些要求还没形成具体的举措，如何实施仍在研究当中。

从已实施的情况看，法官序列率先在我国推行了职业化，之前也是采用的公务员管理模式，但随着社会政治经济的发展，这一模式不能满足法院工作开展需要，因此我国对法院工作人员的选任、晋升、培训、考评、职业保障等制度进行了全面改革，全国一盘棋、上下一个调，从而形成了规范化的法官职业化模式。检察官序列的职业化，与此大同小异。

由此我们认为，审计职业化建设是一项涉及审计事业发展、与国家政治制度紧密关联的系统工程，牵一发而动全身，其复杂性和艰巨性决定了必须立足审计事业的发展，整体布局，系统推进。一是审计署主导。审计署会同人事、组织、编制和财政等部门，统一规划，研究制定具有审计特色的职业化制度体系，推动审计人员行为标准化、法治化、科学化，实现审计监督的独立性、公正性和专业性。二是地方党政主推。推行审计职业化涉及方方面面，需要地方党委、政府的重视和支持，否则就不能有效实施。因此，地方党委、政府主要负责人要亲自督导，积极协调在审计职业化实施过程中遇到的难题，确保审计职业化制度在本地顺利实施。三是审计机关主抓。审计职业化涵盖方方面面的制度措施，事关审计事业的长远发展，涉及审计人员的具体利益，审计机关应主动担当，除严格落实好相关制度之外，还要结合实际，研究制定相应的配套方案，以强有力的措施推进审计职业化制度的落地。

二、法规制度不衔接，建立完善的审计职业化体制机制

从审计职业化的立法来看，目前还缺少相应法律法规的支撑，主要表现在三个方面：一是公务员法没明确。国家审计人员目前是在公务员法的指引下，按照国家公务员的综合类进行管理，这种管理分类决定了审计人员选拔、任用、考核、奖惩和晋升等方面严格套用公务员管理制度，一切由组织或行政决定，侧重公务员的一般性考核，缺乏开展审计工作所必需的专业性考核，无法体现或突出国家审计的职业化特性。二是审计法没规定。审计法对审计职业化制度没有明确规定，加之目前审计机关受同级政府领导，属于政府组成部门，在办公经费保障、人员选拔任用上，与本级政府及相关部门存在千丝万缕的关系，审计的独立性和权威性受到一定程度的削弱，审计专业化水平大打折扣。三是专门的法规制度没出台。在《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《“十三五”国家审计工作发展规划》等文件中，都不同程度地提到加强审计职业化建设，足以看出推行审计职业化的必要性和重要性，可以说是迫在眉睫。但存在的问题是，从国家层面，还没有单独的法律、法规或制度、意见的出台，一直停留在研究、探索当中。

我们认为，建立审计职业化制度，应立法先行、依法推进，这样才能有效实施。一是完善现有法规。适当时机，对审计法等法律法规进行适当性修改完善，对有影响审计职业化实施的内容予以删减，对无明确审计职业化实施的内容予以增加，处理好法律法规对审计职业化的掣肘，奠定良好的法律基础。二是制定专门法规。在对审计职业化进行顶层设计的基础上，尽快制定国家审计职业化相关法规，明确不同类别审计人员的任免条件、权责内容、教育培训、考核考评、等级确定、奖惩任免、福利待遇、辞退辞职、退出退休、回避和申诉等事项，将国家审计职业管理中的各种审计行为都纳入法制轨道，并按法律要求规范其行为，以此实现国家审计职业化的目标。三是完备配套措施。在审计职业化具体实施当中，需要一系列的配套措施予以明确和细化，比如职级如何划分、职称如何认定、从业如何限定、责任如何区分等等，都需要一一确定，能在法规文件中明确的尽量在法规文件中明确，不能在法规文件中明确的就尽量随同法规文件一并下发。同时，允许各地在大的规定框架下，结合当地实际情况制定行之有效的办法。

三、机构编制不统一，结合机构体制改革建立的科学管理制度

基层审计机关普遍存在机构、编制、身份不统一、不规范的现象，主要有以下表现：一是身份复杂多样。受多种因素的影响，在市县尤其是县级审计机关，审计人员中有公务员身份，有事业身份，还有无编制人员和临聘人员。比如一个县审计局共有63人，其中公务员编制8人，事业编制23人，无编人员32人。有的无编人员还是当地政府按照一定程序公开招录的，严格来讲属于“黑户”。二是混编混岗突出。近年来，审计任务重与审计力量不足的矛盾越来越突出，一些基层审计机关从事审计业务的人员混编混岗，不考虑审计工作的特殊性，长此以往既不利于合理配置审计人力资源，也不利于审计人员形成职业化意识、提高职业技能。三是职责边界不清。按照法律规定，行使审计监督权的必须是具有公务员身份的审计人员。实际并非如此，有的基层审计机关在行政编制难批复的情况下，却成立了事业编制的投资审计机构、经责审计机构，履行的职责却是审计监督。

根据《公务员法》和审计职业特点，应尽快建立符合审计工作特点的人员分类管理制度，通过理顺审计机关内部不同岗位的职责，明确审计业务流程关键节点任职资格条件，严格职责边界，强化审计人员分工管理。

（一）以机构改革为契机，统筹解决事业编制审计人员的身份问题。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。”中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求“改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。”对此建议在本次机构改革中，将审计机关从事行政职能的事业编制人员纳入行政编制统筹管理，与审计机关管理体制改革一并实施。

（二）以职位分类为抓手，积极推进审计机关职权配置。全面分析各级审计机关内部各职位的工作环境、工作性质、难易程度、所需资格条件，认真梳理审计机关内设机构的权力和责任清单，明确权责行使依据、行使主体和运行程序。在审计业务岗位的人员，具体从事审计业务工作，实际行使审计业务监督权，具备与其从事的审计工作相适应的任职资格、工作年限和业务能力；在综合管理岗位的人员，主要审计业务正常开展提供工作条件、经费保障、人员配备等管理服务，如办公后勤、人事监察、党务宣传等。根据岗位职责进行分类，分类标准要符合审计职业特点和工作规律，不仅要立足于审计干部队伍现状，还要切合审计工作长远发展需要，为各类人员的科学管理奠定坚实基础。

（三）以实际需求为基础，合理确定审计机关公务员的数量比例。由于各地经济发展程度、人口数量、面积大小、审计对象状况、审计工作量和审计人员素质等各方面差异较大，这就需要审计机关会同组织人事、机构编制管理部门统筹考虑，具体测算综合管理类和专业技术类公务员的数量比例，在现有人员的基础上进行分类和增减，使基层审计机关都有充足数量的专业技术类人员，满足审计监督工作需要。

四、人员结构和从业资格不合理，努力建设一支专业化的审计队伍

人员结构上。多数审计机关的专业技术人员所占比例较少，审计专业人才和复合型人才更少。《关于深化职称制度改革的意见》规定，“公务员不得参加专业技术人才职称评审。”目前，中级职称及以下是采取以考代评的形式，但是高级职称是考试和评审相结合，这对于推进审计职业化又是一个新问题。

从业资格上。审计人员是按照综合类公务员进行管理的，在准入门槛上，准入条件一般是按照公务员的招录标准，未体现审计工作必备的专业知识和技能要求；在职务晋升上，优秀审计人员受到公务员行政职务晋升资格和职数的严格限制，未和专业水平挂钩。因此，推进审计职业化，首要建立一支专业化的审计队伍，主要抓好以下四个方面：

（一）健全人才发展规划。主要是建立并完善国家审计的职业准入制度、教育培训制度、考核考评制度，引导审计专业人才和管理人才不断提升自身的职业素质；要求进入审计机关的人员除具备一般公务员资格之外，还要取得相应的职业资格或职称；同时，建立退出机制，将达不到标准的审计人员逐步淘汰出审计队伍，保证审计队伍的专业化水平。

（二）加强岗位分类管理。根据审计工作需要，按照行政、业务、行政+业务对审计人员进行分类，确定不同岗位、不同专业水平的薪酬待遇。审计业务岗位可根据工作资历、业务水平、工作实绩等因素，与行政级别对应享受相应待遇；综合管理类岗位，可参照公务员管理标准实行。

（三）建立完备准则体系。在国家审计职业化准则制定以后，需要渐次制定国家审计职业道德准则、执业行为准则、独立性准则等更具体的职业化规范文件，使审计人员的一言一行都在规范化的轨道中运行。

（四）规范职业考试制度。为了区分审计专业技术类公务的能力层次，应将审计职业能力作为岗位任职条件的重要内容，作为衡量审计专业技术公务员等级的依据。在不违背规定的前提下，应设立更为合理的职业资格考试制度，只有通过初级阶段考试才能成为执业人员，通过高级阶段考试才可以担任主审、组长等。同时，在划分审计专业技术类公务员职务层级时，应将审计职业资格作为主要条件之一，将审计职业资格作为专业技术类公务员职务晋升的首要条件，并明确各级审计机关不同级次专业技术类公务员的数量。

五、保障措施不到位，建立一套行之有效的审计职业化激励机制

有效的激励机制是审计职业化建设的推手，在这方面还存在以下问题：一是考核难定性。对审计人员的考核定性、定量尺度一直是人事部门的难题。如果开展单纯的定性考核，缺少量化的指标，容易使考核流于形式；如果片面追求量化指标，容易偏离考核目标。二是职务难晋升。由于审计业务专业性较强，审计机关领导职数有限，导致审计人员年龄结构老化，人员流动不畅，职务晋升缓慢，挫伤了工作的积极性、主动性。三是工资难挂钩。作为业务型干部，审计人员的薪酬水平不能体现职业能力层级的区分，薪酬高低与工作业绩和专业资格水平无关，而主要由职务等级、工作年限决定，审计人员付出与所得失衡的矛盾较为突出。

（一）量化考评内容。在德能勤绩廉为主要内容的公务员年度考核基础内容上，增加对审计业务工作业绩和现实表现情况的考评，重点对职业道德、理论水平、工作实绩、专业技能和工作作风等内容进行全面考核，考核结果作为审计专业技术人员等级晋升的重要依据。

（二）完善激励机制。实行职业化后，审计人员所担负的职责更加明确，也将承担更大的审计风险，应建立审计人员职务晋升、工资福利等相应的激励机制，使审计人员专业技术职务与其业绩、能力、成果相称。另外，各种激励机制的设计要在国家现行法律政策范围内进行，特别是薪酬体系、职务升降体系、考评体系，要按照有关规定实施，不能突破硬性的制度规定。

（三）建立保障体系。要从制度上保证审计人员依法行使监督权，保障审计人员的职业权力和职业地位，维护审计执法公平公正。首先，保障审计人员的职业权力。审计人员在实施审计监督时，任何行政机关、社会团体和有关个人不得干预、干扰，切实保证审计监督的独立性。其次，保障审计人员的职业地位。审计干部一经组织任用，除正常工作变动外，非因法定事由和程序，不得对审计人员免职、降职等处分。再次，保障审计人员的收入待遇。要逐步提高审计人员的生活和工作津贴，不断调动审计人员的工作积极性，进一步增强审计职业对个人的吸引力。

总之，审计职业化建设是一项复杂的系统工程，审计机关在实施过程中不能一蹴而就，需要不断摸索和积累经验，逐步培养一支复合型和高素质的审计专业队伍，确保国家审计在完善国家治理、强化依法治国和促进社会进步等方面发挥不可替代的监督作用。