持续推进“四类乡村”建设的调查与思考——以湖南省郴州市桂阳县为例

摘要：习近平总书记强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”，并明确指出：“全面推进乡村振兴，建设宜居宜业和美乡村。”近年来，湖南省郴州市桂阳县深入贯彻落实习近平总书记关于建设宜居宜业和美乡村的重要指示批示精神，全面落实省、市两级“四类乡村”建设决策部署，立足县域发展实际出台配套举措，统筹推进各项落地工作，乡村建设取得阶段性成效。经实地调研发现，全县“四类乡村”建设仍存在全域推进不均衡、基础设施存在短板、资金保障渠道单一、群众主体内生动力不足、特色产业连片化程度不高、村组集体“三资”管理不规范等突出问题。本文以桂阳县为调研样本，梳理建设成效、深挖问题根源、提出优化对策，为县域纵深推进“四类乡村”建设、全面赋能乡村振兴提供实践参考。

　　关键词：四类乡村；乡村振兴；基层治理；桂阳县

　　习近平总书记深刻指出：“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化”“农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。”扎实推进清洁乡村、宜居乡村、和美乡村、共富乡村梯度建设，是落实浙江“千万工程”经验、推进湘南地区乡村提质升级的关键抓手，对于改善农村人居环境、补齐乡村公共服务短板、完善基层治理体系、优化乡村生产生活生态空间具备重要现实意义。为精准摸排一线实情、找准发展堵点、谋划长效路径，调研组先后走访桂阳县农业农村局、正和镇、敖泉镇、仁义镇等部门及属地乡镇，采取实地踏勘、台账查阅、座谈研讨、入户走访相结合的方式开展专项调研，系统总结工作经验成效，深度剖析现存问题及成因，结合县域实际提出高质量推进“四类乡村”建设的思路建议。

　　一、桂阳县建设“四类乡村”的主要做法及成效

　　（一）“四类乡村”的出台背景及概念内涵

　　为深入贯彻落实习近平总书记关于浙江“千村示范、万村整治”工程（简称“千万工程”）的重要指示批示精神，对接湖南省委实施“五千工程”建设“和美湘村”总体部署，破解县域乡村产业支撑薄弱、示范辐射不足、长效治理缺位、建设资金保障乏力等现实难题，2023年10月20日，郴州市委、市政府印发专项方案，正式部署“五百行动”，启动清洁、宜居、和美、共富四类乡村梯度创建工作。2023年12月15日，桂阳县同步印发县级实施方案，全域铺开四类乡村建设工作。四类乡村遵循循序渐进、梯度进阶、逐级提质的创建逻辑，四级乡村定位清晰、层层递进。截至目前，全县累计建成清洁乡村63个、宜居乡村36个、和美乡村11个、共富乡村1个（正和镇和谐村）。

　　清洁乡村：坚持全域整治、全民共治、全面提质工作原则，抓实“一拆二改三清”核心任务，集中拆除闲置危旧房屋，统筹推进农村改水、改厕工程，常态化清理生活垃圾、河塘沟渠淤泥及畜禽养殖粪污，实现村容村貌干净整洁、秩序规范，根治农村环境脏乱差顽疾。

　　宜居乡村：依托清洁乡村整治成果，补齐农村路网、供水供电、乡村亮化、环卫运维等基础设施短板，优化村级公共服务供给，推进村庄绿化、美化、亮化提质，打造设施完备、生态优良、居住舒适的乡村人居环境。

　　和美乡村：立足宜居乡村建设基底，紧扣布局美、产业美、环境美、生活美、风尚美“五美”建设标准，做强乡村特色产业、完善配套基础设施、创新基层治理模式，实现产业提质增效、群众稳定增收、乡村平安有序。

　　共富乡村：以和美乡村为建设基础，紧扣乡村振兴二十字总要求，统筹乡村产业发展、人居环境建设与基层综合治理，完善乡村现代化公共服务配套，推动城乡公共服务均等化，让农村群众就近享受高品质生产生活配套，助力城乡共同富裕。

　　（二）主要做法及成效

　　1.强化高位统筹，压实层级工作责任。为压实建设责任、凝聚上下联动合力，2023年桂阳县专项成立“四类乡村”建设百日攻坚行动领导小组，由县委书记、县长担任顾问，县委副书记任组长，分管副县长任副组长，下设专项工作专班，构建起县委统筹、政府主抓、部门协同、乡镇主责、村组落实的五级联动工作体系，层层压实工作任务。

　　2.健全制度体系，优化顶层规划设计。全县建立五项常态化长效工作机制：落实县级领导联片包点制度，县级联点领导每月开展不少于2次现场督导调度；实行月度考评、月度排名机制，每月开展两轮专项督导考评；常态化组织现场观摩交流，复制推广先进村庄典型经验；严格督查问责机制，对农村乱搭乱建、乱堆乱放、污水直排等突出问题公开通报曝光，对履职不力的责任主体依规依纪追责问责；推行考核三挂钩机制，将四类乡村建设成效与干部绩效考核、年度评优评先、干部选拔任用直接挂钩。闭环化制度管理，有效营造全域比学赶超、争先创优的浓厚工作氛围。

　　3.全域统筹发力，提质乡村建设成效。截至目前，全县累计拆除危旧杂房163.45万平方米，盘活闲置土地81.23万平方米，打造美丽屋场40个，建成口袋菜园、花园、果园、游园“四小园”2580处，培育正和镇和谐村、敖泉镇光路村、仁义镇白云村、浩塘镇菖蒲村等一批县域示范样板。一是拆旧拓空间，激活建设内生动力。发挥基层党组织战斗堡垒作用与党员先锋模范作用，构建政府引导、集体投入、群众参与、社会助力的多元共建格局。推行干部包村联户、党员带头拆旧捐资，引导群众投工投劳、自主参与建设。全县累计360余名党员带头参与危旧房屋拆除，吸纳乡贤及社会捐资2000万元。二是规划显特色，杜绝形象工程乱象。构建县域总规引领、村庄布局规划、中心村建设、土地综合整治、传统村落保护协同配套的“1+4”规划体系，将县域村庄划分为城郊融合、集聚提升、特色保护、农业主导、生态保护五类，立足乡土实际因地制宜推进建设，坚决杜绝脱离民情、大拆大建的形象工程。全县累计编制实用性村庄规划346个，其中正和镇和谐村村庄规划入选湖南省“和美湘村”优秀规划案例。三是整治优生态，擦亮乡村生态底色。纵深推进农村厕所革命、生活污水综合治理，完成50个行政村生活污水治理项目，新建公共厕所100座，完成农户卫生厕所改造1000户。依托西河风光带、县域主干道沿线、乡镇集镇核心片区，打造“一带一线一中心”示范格局，计划2026年前建成100个美丽屋场、10个省级美丽乡村示范村。四是共治聚合力，转变群众建设观念。始终坚持以民为本，充分尊重群众建设意愿，推动乡村建设由政府单向推动向群众主动参与转变，实现“要我建”到“我要建”的思想转变。五是以文润俗树新风，厚植乡村文明底蕴。深化新时代文明实践阵地建设，修订完善务实管用村规民约，纵深推进移风易俗。创新基层治理载体，推行效能考评、星级评定、积分制管理，全域推广“近邻”基层治理模式，其中樟市镇“近邻”治理模式获评湖南省新时代“枫桥经验”先进典型。

　　二、桂阳县建设“四类乡村”存在问题及成因剖析

　　（一）全域创建推进不均，区域发展差距偏大

　　全县现有行政村（社区）373个，完成四类乡村达标创建仅111个，创建覆盖率仅29.75%，整体创建覆盖面不足、推进节奏偏缓。项目资金、政策资源集中倾斜城郊片区、交通沿线及基础条件较好乡镇，龙潭街道、黄沙坪街道、太和镇资源集聚优势凸显；舂陵江镇、流峰镇等偏远乡镇仅完成基础清洁、宜居乡村创建，和美乡村、共富乡村等高阶创建存在空白。究其根源，县域全域统筹谋划不足，工作侧重示范样板打造，薄弱片区均衡发展谋划不足；分层分类精准指导力度不足，考核指标侧重亮点成效，对全域均衡提升约束偏弱，乡镇结对帮扶机制不完善，区域发展差距持续拉大。

　　（二）基础设施存在短板，建后长效管护不足

　　部分村庄农房建设管控不严，建房秩序较为混乱；空心村闲置宅基地、老旧农房盘活利用率偏低。农村环卫收运、污水治理、交通水利等基础设施仍存在短板，垃圾收运体系末端覆盖不足，边远村组仍存在道路通行不畅、水电供应不稳、通信信号薄弱等民生难题。全域普遍存在重建设、轻管护问题，项目竣工后管护经费不足、管护权责不清，常态化巡检养护机制缺失，公益性岗位管护履职不到位，环境整治成果极易反弹，难以长期巩固乡村建设成效。

　　（三）建设资金来源单一，财力保障压力较大

　　当前建设资金主要依托县级财政奖补、乡镇自筹、村民筹资、乡贤捐资四类渠道，市场化多元化投融资体系尚未成型。乡镇本级财政财力薄弱，乡贤捐资具备阶段性特征，部分村民筹资意愿不足，建设工作高度依赖县级财政兜底。四类乡村涵盖危旧房屋拆除、人居环境整治、美丽屋场打造、设施日常运维等多项刚性支出，年度资金需求超5000万元，长期大额投入持续加重县级财政负担，加之涉农资金拨付流程偏慢，一定程度制约项目建设进度。

　　（四）群众主体意识淡薄，基层工作推进受阻

　　群众作为乡村建设核心主体，内生共建动力尚未充分激发，房前屋后乱堆乱放、庭院保洁不到位等生活陋习屡禁不止。部分村民集体意识薄弱，爱护公共设施、参与村级公共事务积极性不足。危旧房屋拆除、村容风貌提质等重难点工作中，部分群众诉求预期偏高、配合度不足，形成工作堵点。同时基层干部工作方式偏传统，政策宣传解读不够深入，群众激励约束手段单一，矛盾纠纷化解能力不足，进一步加大工作推进难度。

　　（五）特色产业培育滞后，富民带动作用偏弱

　　全县粮食、烤烟、蔬菜、畜禽等基础种养产业体量较大，但产业整体发展质效不高。乡镇产业同质化布局问题突出，差异化特色发展路径不清晰，区域产业辨识度不足。多数产业停留在前端种养、原料初级销售环节，农产品精深加工链条较短，仓储冷链、品牌运营、市场销售配套不完善，农产品附加值偏低。农业与乡村旅游、农村电商等新业态融合度不足，产业集聚效应尚未形成，产业对乡村建设的长效支撑能力不足。

　　（六）集体“三资”管理松散，基层治理存在漏洞

　　目前全县仅落实村账镇管制度，村民小组层级集体资金、资产、资源缺乏规范化监管，组级财务长期处于监管盲区。受基层农经人员力量不足、日常监管事务繁杂、监管制度细则不完善等因素制约，组账镇管工作推进滞后。村组集体资产底数摸排不清、台账登记不全，资产处置、收益分配流程不够规范，村务组务公开内容笼统单一，群众知情权、监督权无法有效保障，基层涉财信访诉求逐年上升，不利于营造全域同心共建乡村的良好氛围。

　　三、桂阳县持续推进“四类乡村”建设对策建议

　　（一）统筹全域协同发展，推动创建工作均衡提质

　　优化县域乡村建设全域布局，遵循城郊引领、沿线示范、强弱结对的工作思路，建立乡镇结对帮扶、强村联弱村联动机制，统筹项目、资金、人力等优质资源向偏远乡镇、薄弱村组倾斜。严格恪守梯度创建要求，分类精准施策：基础薄弱村庄优先完成人居环境整治，争创清洁乡村；中等基础村庄补齐公共服务短板，打造宜居乡村；优质基础村庄深挖本土资源禀赋，争创和美乡村、共富乡村。优化考核评价体系，提高全域创建覆盖率、长效管护成效考核权重，常态化开展下沉督导，倒逼全域乡村建设均衡协同推进。

　　（二）坚持建管同步发力，完善乡村基础配套体系

　　严格村庄规划刚性约束，从严管控违规建房行为，有序推进空心村整治与闲置宅基地盘活利用。靶向补齐农村基础设施短板，完善全域生活垃圾收运处置体系，因地制宜推行分散式、集中式相结合的农村污水治理模式，逐一破解边远村组出行、用水、通信等民生痛点。明晰基础设施管护主体、管护权责与专项经费来源，将村容管护、设施运维条款纳入村规民约，从制度层面破解重建轻管、建后失管顽疾。

　　（三）拓宽多元筹资渠道，筑牢乡村建设资金支撑

　　主动向上对接争取人居环境整治、乡村基础设施建设等专项涉农资金，统筹整合碎片化涉农项目资金集中发力。盘活村级山林、闲置厂房、集体土地等存量资源，发展村级集体经济，提升村级自主造血能力。出台返乡兴业扶持政策，引导乡贤、在外能人、工商资本返乡投资乡村建设。优化财政资金拨付机制，专项预留设施运维管护经费，加快资金拨付审批流程，减轻县级财政兜底压力，充分激活村级自主建设动力。

　　（四）凝聚群众共建合力，激活基层乡村内生动力

　　丰富政策宣传载体，通过屋场恳谈会、田间宣讲、短视频新媒体等多元渠道，讲透乡村建设惠民红利，转变群众固有思想观念。完善村级自治激励机制，推行文明积分、红黑榜、文明星级农户评选等正向激励举措，引导群众自觉维护村容环境。基层干部下沉一线倾听民声诉求，耐心做好政策解读与思想疏导，稳妥化解拆旧整治、风貌改造一线矛盾，构建全民共建、全民共治、全民共享的乡村建设格局。

　　（五）优化特色产业布局，夯实乡村富民增收根基

　　立足各乡镇资源禀赋，差异化布局特色种养、庭院经济、乡村休闲业态，规避同质化低端重复建设，打造一镇一主业、一村一特色产业格局。培育本土家庭农场、农民专业合作社等经营主体，招引农产品深加工企业落地延链补链，完善仓储冷链、品牌营销配套服务，提升农产品附加值与市场竞争力。推动农业与乡村文旅、农村电商、民俗文化深度融合，发展农事体验、田间采摘、直播带货等新业态，以产业兴旺为四类乡村建设提供长效经济支撑。

　　（六）规范集体“三资”治理，夯实基层和谐治理根基

　　全域稳步推进组账镇管落地见效，完善村组两级集体三资全流程监管制度，实现资金、资产、资源监管无死角。充实乡镇农经专职工作力量，常态化开展集体资产专项清查，厘清资产底数，规范资产发包、收益分配、资金使用全流程审批。细化村务组务公开清单，拓宽线上线下公开渠道，主动接受群众全过程监督，从源头化解基层涉财矛盾纠纷，以规范化基层治理护航四类乡村建设行稳致远。

文章来源：《农业科技报》https://www.zzqklm.com/w/sci/26919.html