府际大气环境财政权责：配置进路与机制建构

近年来，频发的雾霾天气考验着政府的环境治理能力，甚至恶化成政府治理的一大顽疾。理性而言，这并非政府部门的态度消极或决策失当，相反，环保在党的施政理念和中央的政策举措中的地位愈加显要。追及根源，困扰我国大气污染治理的核心问题是府际权责纠葛下地方对中央、下级对上级环保政策的执行偏差[1]。特别表现为政府间治理大气污染的财政事权与支出责任分配滞后，阻碍了纵横层级的政府及环保部门忠诚有效地履行职责。“权力混乱、职责不清、权限不详”的结果激化了地方政府在环境保护方面本就摇摆的心理，催生出地方上的权力滥用和政策对抗。一些地方政府为带动当地经济社会发展，在引进投资项目时只重视产业规模带来的经济效应和社会效应，而忽视环境效应，提供各类税收优惠、财政补贴、信贷支持等政策福利，对于企业的超标排污行为往往“睁一只眼闭一只眼”，对环保督查“打游击战”，缺乏积极且严格执行上级与中央决策的责任意识。更甚之，一些地方挪用专项治理资金用于他途，直接违背中央意志的违法行为也并不鲜见①。综上，如果无法优化配置府际环境权责结构，厘清大气污染治理的政府间权责分配，就无法形成政府主导环境治理的整体力量，雾霾问题则会长久困扰于国人心头，难以消散。

一、内外困顿：大气污染治理中的府际权责纠葛

作为国家权力的概念具象化，政府组织体权责构造的恰当与否直接关系到最高的国家意志能否顺畅地向纵横方向传递延伸。从理念上来说，府际大气环境保护权责划分超出了政治系统内部的技术设计层次，更多汇聚对治理主体的能力、意愿、方式能否和谐共存的外部关联考量。它既属于实现“府际协同治理环境”的政府职能型改革，也是促成环境合作治理共识的社会体制型改革。总体而言，大气环境权责划分的衡量标准不应局限于政府间权责配置的结构妥当性，更应把权责划分方案应用到现实的治理实践当中，接受外部环境的评价反馈，如不利于凝聚整体合作意愿甚或损及公民权利，都要思索权责配置的关联正当性。但事与愿违的是，我国政府间大气环境权责划分无论是序位的市场优先性、内部的结构妥实性还是外部的关联正当性，都存在着诸多问题。

从府际权责划分的前提条件而言，市场游离于大气环境治理体制之外，致使政府过多担负了本可由市场分担的环境治理责任。当前我国的大气污染治理主要采取政府管制模式，环境治理事务更多被视为政府的职责范畴，过于放大市场失灵缺陷却惰于尊重和开发市场，不仅无法取得大气环境治理的良性效果，而且淡化了排污者的责任认识并切断了第三方的参与途径。政府对大气污染问题承担统筹谋划和终极治理的责任，而排污企业和个人缺乏自我行为克制的动机。在运动式执法、规制俘获、政企合谋等监管空隙下，鉴于污染者“追逐利益最大化”的强烈私利心理，意图全部以道德说教或法律强制的方式实现源头控污不切实际。同时，政府责任的抽象化、主动性、严苛性与污染者责任的具体化、被动性、易避性之间的矛盾难以消除，主要缘由就是政府替排污者过度承担了治理责任，而该部分完全可以交予市场来解决，如创设排污权交易市场、第三方治理市场、环保产品供给市场等。本文认为，随着环境治理事务的商品化和市场化，财政汲取有限性与支出规模扩张性的对立将导致政府的大气污染治理空间不断被压缩，而引导、开拓、建立和完善环境友好型市场机制是化解政府权能局限的首选方案。

从府际权责划分的内部展开来说，不仅政府内部大气环境保护事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范[2]，而且整个环境政策执行系统呈现出冲突性、模糊性和象征性[3]。一方面，在政府组织内部，横向上，环保局作为环境保护的专职部门，集中了大部分环境监管职能，但其弱势地位难以扭转，发改委、经信委、规划局、公安局等“强势”部门分割了一部分与环保相关的职能，弱化了环保机关执行主要环保事务的权力强度和实施效果；纵向上，地方政府承担本行政辖区内冗杂繁重的治理事权与支出责任，但中央分配给地方的财权和财力并不与之匹配，致使地方在大气污染治理上“有心而无力”②；斜向上，面对大气污染的区域多发性和逐步恶化③，属地治理的环保模式、经济发展的不均衡性和竞争发展的政治竞赛大大扭曲了地方之间的合作关系。另一方面，在环境政策制定系统当中执政党、立法机关和行政部门扮演着不同的角色，形成一种“党控制下的有限多元主义模式”④。从公共政策的可实施性上，地方政府推进大气污染治理须更多依赖中央政府及有关部委的具体政策。然而，由于环境政策制定主体的多元化，中央政府部门之间缺乏有效沟通和明确分工，使得国家环境政策体系具有内在冲突性，造成地方在执行政策时拿捏不准，碎片化严重，地方政府、环保机关及其他政府部门之间的职权亦是相互渗入，存在不当干预的可能。

从府际权责划分的外部环境来看，府际大气环境保护权责结构充斥着许多不稳定性的政治因素，主要表现在激励、责任和权力方面的政治性束缚。首先，激励向度实偏经济而虚化环保。由于存在以“经济发展”为主导考核指标的政治激励机制，地方往往会牺牲“发展质量”而注重“发展速度”，开展登顶式竞争。故中央政府未能在政治、经济和道德层面给予地方主动尽责保护环境的正向激励，一定程度上促成了地方政府偏离环境保护而驶向经济发展轨道。其次，地方政府往往受到单向约束而非双向负责。在“压力型体制”和脆弱的选举约束下，地方政府受制于单向上的行政负责制，缺乏接受地方民众有效监督的公共负责制，造成地方政府在环境保护与经济发展之间作选择时，“只看上级脸色，不管下面反映”。最后，政府权力非制度性下放，以及中央对地方政策执行有强烈“依赖症”。虽然地方拥有偏离中央政策的行为动机，但更为主要的是中央政府给予地方太多权力，但又无法控制其政策执行过程[4]，从而导致地方政府权力自主性过大并非中央政府法治化分权的结果，恰恰是因为我国是一种依托强制、谈判和互惠等非制度性因素产生的“特别行为联邦体制”[5]。同时，由于中央缺乏独立运行的环境执法机构，环境治理工作的开展基本依赖于地方政府的“政治忠诚”，尽管中央通过人事控制、思想统一、严格监管和政治问责等途径试图规范地方权力的行使，但环境治理事务的细碎化和属地性，加之央地环保事权界限混沌不清，留有大量可兹变通的余地，使得中央对地方环境执行的政治控制无法有效持续。

二、精准突围：财政视阈下的大气环境权责构造

虽然整体上大气环境保护事关立法、行政、司法等多项环节的协同并进，但归根结底在于环境政策的“制定—执行”系统能否畅通有序，立法与司法只是为环境行政提供法治约束和权利救济，故而只有立足于政府间权责配置议题，对其精确突破，方可疏通中央与地方之间的合作治理通道。“财政是国家治理的基础和重要支柱”，国家实现有效治理大气污染的关键就在于政府财政权责的合理配置，一个科学的设想便是通过界清中央与地方在大气污染治理问题上的财政事权与支出责任，依照“以支定收”的原则分配财权和平衡财力，从而实现对地方政策执行的纠偏，最终祛除地方执行的“支出焦虑”和“事权纠葛”。

(一)财政权责——基于两组概念辨析下的内涵整合

作为“庶政之母”的财政，既是社会财富的分配方式，也是执政当局理财治国之施政纲要，还是公共规则的规制对象，综合了经济、政治和法律等多个领域[6]。对于像大气污染这类公共治理事务，一方面要依托政府提供公共资金的方式来实现事后治理，另一方面要借助环境经济政策来控制、激励和引导社会生产生活行为。无论在公共治理的资金支持还是环境经济政策的市场激励方面，财政都发挥着举足轻重的作用。大气污染治理中政府间权责关系的困顿化解首先要落到财政层面，财政权责关系的和谐与否直接关系到各级政府在大气污染政策制定—执行上能否合作融洽。

立足于大气环境治理问题，从财政视角而言，首先，财政行为以围绕“收支两条线”而展开，财政收入权(财权)与财政支出权(事权)是大气环境财政权责的主要类型；其次，谈及财政事权，必与支出责任相连接，“事权清，则责任明晰；事权混，则责任失察，无从追究”[7]，“事权与支出责任相适应原则”正是对“权责一致性”的独到表达[8]。综上，基于公共治理的收支活动属性，以及财政事权概念中对“权责一致”的体现和贯彻，可将财权、事权与支出责任统称为财政权责。所谓府际大气环境财政权责，就是政府在承担大气环境治理事务时所享有的财权与财政事权/支出责任的统称。当然，从大气环境财政权责的具体内容来看，主要涉及政府间财权与财力、事权与支出责任两组概念的逻辑对接。

其一，财权与财力。理论上，财权具有广义与狭义之别。从广义上，财权是政府或国家所拥有的财政权力束，建立在产权概念的基础之上，以现代财政的公共财产属性为标准，涉及国家与政府所拥有的资产、资源、权力及荣誉而形成的收支与管理范围[9]，具体包括财政收入权和支出权。从狭义上，财权指政府的财政收入权，按照财政收入的来源不同，可划分为征税权、收费权、资产收益权、举债权、获转移支付权等，政府获得财权便意味着其具有了从全体或部分公众汲取财力的资格和能力。财力与财权是一对关系密切的概念，财力是财权落实的最终归属，反映财权行使的结果和能力状态，静态上它既描述了政府财政的收入规模，动态上也体现了政府汲取财源的权能力度。政府间财权的配置状态决定了各级政府的财力规模大小，当然财权有时并非法定的和可控的，但只要财权客观存在和来源合法就会成为财力汲取的原因。政府治理大气污染离不开充沛的财力保障，有时治理对策甚至会与经济发展相冲突，从而产生制度性成本，需要财政加以填补。正如丹尼尔所言：“每个社会问题，实际上还是每个经济问题，说到底都是财政问题”[10]。大气污染的治理成败起始于人类的环境伦理正义，最终归结为公共财政的价值实现。

其二，事权和支出责任。在财政支出层面，现代国家的行政权力实质为公共事务的国家治理权力，通称为政府事权，支出责任则是政府担负的应由其支付对价的公共支出责任。需引起注意的是，通常所提及的事权是一种笼统意义上的“大事权”。具体到大气污染治理事权，与其关系最为贴近，且为环境治理的改革突破点的，还是财政事权。此外，目前理论界大多将“财政权责”简称为“事权”，这亟需予以修正，主要悖论有二：一是将事权概念财政化，二是将事权与支出责任概念混为一体⑤。从现实来看，政府承担某一项事权并不绝对地意味着该级政府必须承担相应的支出责任，现实中大量存在中央与地方合作承担的共同性支出以及委托性支出等责任类型。归言之，相较支出责任概念，事权概念并非财政领域中的独属概念，只有细化到财政事权这一概念上才可与支出责任相并而论。

(二)权责解构——大气环境财政划分的对象及范围

依照公共财政的运行过程进行分类，政府拥有财政收入权、财政支出权、财政管理权、财政监督权等，至此，就环境财政权责的具体内容来看，主要围绕着公共环境治理的财政收支维度、财政管理维度和财政监督维度而展开。故而，了解环境财政权责的体系构造就应紧密围绕这三个维度，其中财政收支维度无疑是最为核心的，它包括环境财权、环境事权和环境支出责任三方面。一般地，在现代民主国家对于责任政府的要求，只要赋予一级政府或政府部门以权力，就意味着该级政府承担着相应的责任。如在环境财政收支方面，政府拥有环境治理上的财权与事权就要求它必须担负依法公课和开支的财政责任。

1.大气环境财权的多元形式

在大气环境财权方面，政府用于大气环境治理的财政收入来源主要包含税收收入、排污收费、行政罚款、专项资金、举借债务等，享有征税权、收费权、处罚权、获得转移支付权、举债权等，它们统一构成了环境治理所需的公共财政收入。其中，征税权是整个环境财权的核心，无论是直接规制的环境税抑或是间接引导的税制绿化：一方面，税收构成了大气污染治理所需公共财政的最大组成部分，国家财力的稳序提升是税收作为财政收入工具的表征所向；另一方面，税制设计更为重要的目标是实现某些政策目标，而不仅仅是为了增加收入，它只是政府支配的诸多工具中的一种[11]。面对征税权在大气污染治理中所起的财政补给和政策激励作用，如何设计出这两个作用最佳结合的现代生态型税制尤为关键。此外，还应合理分配央地征税权，既确保中央对地方的稳定控制力、强大指挥力和适当调控力，从而让中央防治大气污染的政策既能得到地方上的严格贯彻执行，又能取得地方税收执法的应然效果，为大气污染治理提供所需财政支持与政策调节。

除征税权以外，收费权、处罚权、举债权、获得转移支付权构成了环境财政收入来源的其他权力类型，与征税更多偏向事前预防的逻辑不同，收费权与处罚权都体现了一种针对排污行为的事后行政制裁，举债权、获得转移支付权表现为对地方政府财政空缺的制度性补充。不过这几类环境财权在为大气污染治理提供源源不断的资金支持之时，也各自附带不同的制度内涵。(1)在排污收费权方面，税收与规费都是行政许可排污行为正当化下的社会成本负担形式，二者在征收主体、征收依据、征收对象、征收程度、征收性质、征收作用等方面均有差异[12]。收费属于传统行政时代权力单向主导的管制产物，征税属于现代行政国家权利与权力双向互动的治理工具，为实现国家由管制向治理的转型，费改税改革已然成为政府应对大气污染治理问题的必然抉择⑥。(2)在行政处罚权方面，它是环境监管部门对违反环境法律规范但并不构成犯罪的违法行为施加的行政制裁，在处罚类型上有申戒罚、财产罚、行为罚和人身罚，其中财产罚被认为是制裁力较强的一种行政处罚措施，也是法律责任体系中的“主角”⑦。处罚权的适用既要能够填补环境污染所造成的公共损失或治理成本，也应有一定的惩戒功能，从而促使企业合法排污和主动减污。(3)在地方举债权方面，在新预算法修订通过之前，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金较为严重[13]，造成了地方债治理的二元悖论。总之，在地方债问题上，中央与地方陷入了利益博弈纷争，地方政府有举借债务减缓财政压力的正当理由和利益需求，中央政府有控制地方债务风险、维护一统体制的政治诉求。央地博弈的最终结果是新预算法对地方举借债务进行了严格限定，并建立了地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制、责任追究制度和财政监督机制等。同时，赋予地方发债权的意义也绝非限于财政维度，有时也会产生直接的治理作用，如日本关于环保支出型地方债优先照顾的规定，即根据地方举债目的及支出用途，若与环境污染治理相关，则中央应当优先救助该部分债务。

2.大气环境财政事权的复杂类型

在大气环境事权与支出责任方面，根据现有公共预算环保支出科目内容来看，与大气污染治理相关的主要包括环境保护管理事权、环境监察监测事权、大气污染防治事权、大气生态环境保护事权、能源管理事权等类型，其中每个大事权类型下又涵盖许多小事权分支。一方面，由于政府职能的公共性与公共事务治理的复杂性，行政部门承担的具体事权数量难以通过有限笔墨一一列明，只能总结出事权的概括性类型。另一方面，政府事权并不是一成不变的，而是随着风险社会的到来与公共政府形象的建立，事权规模处于持续变化的状态，此消彼长，增减并俱，并且在不同的历史阶段，央地事权关系都要服务于当时国家的发展和治理目标，根据需要在央地间合理分配和动态调整事权归属。综上，事权种类的庞杂繁多，加上事权规模的扩张缩减以及央地事权关系的易变性，使得我们在研究大气环境保护与治理领域内的事权结构和关系模型时，面临着认知困难。

本文认为，应当首先从抽象层面概括大气环境保护的事权类型，其主要包括管理性事权、监管性事权、治理性事权和御防性事权四种类型。(1)在管理性事权方面，主要包括大气环境保护宣传、大气环境规则研究、制订与评估、大气环境保护的国际合作与履约、大气环境保护行政许可以及其他环境行政管理事权等；(2)在监管性事权方面，主要包括大气环境质量监测、大气污染源监督性监测、大气环境应急监测、国家大气生态环境监测运行、监测设备的日常运行与维护等事权；(3)在治理性事权方面，主要包括大气污染减排、大气污染治理、重大污染天气的应急处理、大气环境纠纷事件的处置和协调、大气环境保护绩效考评等事权；(4)在御防性事权方面，主要包括自然生态环境的保护事权、污染型产业调整事权、可再生能源发展事权等。当然，本文只是从理论层面提出一个大体分类，四种类型之间仍然有交叉重复的可能，这就要求政府在编制事权清单时明晰其职能范围，在大事权分类下充分、全面、细致地列举各小事权类型。

3.大气环境支出责任的分担样态

支出责任是相对于事权而产生的概念，事权是支出责任的依据，但二者并不等同。财政权责配置的最为理想状态是“一级政府、一级事权、一级支出责任”，即确保权、事、责的一致性，但实践中的运作并非如此。政府间支出责任的分担形态大体分为四类：第一类是中央承担的支出责任，第二类是地方承担的支出责任，第三类是中央与地方共同事务中的支出责任，第四类是中央委托地方事务中的支出责任[14]。其实，对于央地的专项事权和委托事权，界定其支出责任较为容易，可按照“事权与支出责任相一致”原则以及“谁委托、谁事权、谁支出”逻辑予以明确，问题难点主要在于共同事权部分支出责任的落实。

根据2016年国务院出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，环境保护与治理属于央地共同事权范畴，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。大气环境保护与治理列属环境保护与治理事权之一，自然也为共同事权类型。因而，大气环境保护与治理事权所对应的支出责任方为中央和地方政府。由于目前缺乏对环保共同事权央地支出比例或中央补助规模的法律限定，容易导致央地政府在大气环境保护支出上的相互推诿，从而延滞大气环境的治理进程，因此在该大事权之下具体事权的支出责任仍有进一步明确的必要。

三、配置进路：单一制政体下财政分权与环境联邦的并轨

在国家治理过程中，特别对于我国这样的大国而言，设立一个管理广袤领土里的一切繁杂事务的“庞大政府组织”，既无可能，也不现实。因此，为达到大气环境治理的良性效果，必须在各级政府之间合理配置大气环境财政权责，这突出反映了分权理论从“政治语义”向“治理体制”的转变。在学术史上，分权理论经历了从横向上的制衡性分权向纵向上的管理性分权再到综合上的治理性分权的焦点转移，从三权分立到财政分权再到如今的环境联邦主义，分权不再固守于国家体制和意识形态的差异，愈来愈偏重接近一致的国家治理问题。因而无论是单一制国家还是联邦制国家，集权还是分权之争的硝烟正逐渐弥散，“任何一个国家都是集权和分权的混合结构”，“在经济上财政联邦主义被视为最优的政府组织形式”[15]，具体到环境治理领域，环境联邦主义已渐进被吸纳，为环境权威主义中集权管理体制输入民主理念，提供了地方政府、社会组织及公众配合中央政府有效参与环境治理的民主环境。

众所周知，我国采用单一制的政体组织形式，这种单一制模式下中央集权色彩浓郁，导致我国大气污染治理中的纵向关系呈现出压力型色彩[16]。这种压力型治理体制主要表现为大气污染的运动式、指标式和专项化治理格局。首先，大气污染的运动式治理源自于科层官僚运行困境和中央政府的动态政治需求[17]，这种短期内的治理效果并不是长期实施环境政策的绩效产出，而是基于政治任务下强大管制措施的压力结果。其次，大气污染的指标式治理也存在着资金管理属地化与总体绩效目标之间错位、指标考核重结果而轻过程、经济指标主导性地位难以撼动、公众难以参与等问题，使得指标考核机制功能发挥受挫。最后，大气污染的专项化治理在实际运行过程中也给地方设置了新的行动障碍和财政诱惑，专项资金的支出针对性非但没有充分展示，而且成为地方权力腐败滋生的温床。综上所述，单一制模式下我国大气污染治理呈现出运动化、指标化和专项化等特点，不能独立实现甚至有所偏离中央理想构筑的常态性美好生态环境目标。本文认为，除了通过以上政治集权手段来确保中央对地方的调控力、监管力和命令力，还要注意地方政府对于本地区大气污染的自主治理权力和能力建设，这就要求我国现阶段大气污染防治工作的首要任务就是向地方分权，尤其是财政分权，通过府际大气环境财政权责的合理配置，来塑造单一制下府际合作治理大气污染的环境联邦，从而促成财政联邦主义与环境联邦主义在我国的并轨。

在大气污染治理语境下，实现财政分权与环境联邦的并轨，不应脱离我国单一制的基本国情以及固有的政治运行规则和政府组织架构，而是要以法治思维去重新审视目前大气环境财政权责划分的政治逻辑和内外构造，从而建构起权责依法配置、依法调整和依法解决争议的财政划分机制，具体从以下三方面提出建议。

一是赋予地方自主性财权，规范中央财力转移，发展生态补偿机制。首先，为解除地方因财力困顿导致污染治理积极性不足和绩效性减损的危机，合理赋予地方财政收入自主权，形成一个相对自主和权能充分的地方治理体系尤为必要。为此，中央需要权衡哪些财权可下放给地方，并且财权下放地方也并非无条件性，应当受到严格的原则约束或规则限制，例如基于环境税收立法权所附之税收法定主义，不应将其不加区分地统一分配给地方政府或地方人大机关；地方环境收费权、处罚权之设定与行使也要受到规费法定主义和行政法治原则的拘束；地方举债权的享有和实现也要接受中央政府设置的限制条件，防范地方债务危机引发的财政风险。其次，为保持单一制的政体结构，中央能够给予地方的财权范围毕竟有限，因而有必要从规范和加大中央财政转移支付方式与力度出发，加强中央对地方适时调控、相机填补的财政责任，应当注意转移支付的时效性、规范性和充分性，避免地方政府陷入环境治理的财政危机之中。最后，还应在斜向上的政府之间建立起财政转移支付制度或生态补偿机制，促进经济发达地方与经济欠发达地方、污染源地方与受污染地方之间的财政平衡与环境正义。

二是引导市场参与大气环境治理，明确划分各级政府财政事权，并予以立法确定，不可随意调整。作为一项公共产品，环境保护具有非排他性和非竞争性特征，由此，存在一种“天性的倾向”——“凡是个人和私人机构不能完全解决的问题都要移交给政府去解决”[18]。但是随着环保市场的发展壮大，市场游离于大气环境保护之外的传统形象被颠覆，反而从发达国家的大气生态环境保护史上可以看到，市场往往具有优于政府的治理机能。故而，谈及政府间大气环境财政权责配置问题，应当首先转变以往的行政管制型环境治理模式，建立起以市场激励型环境政策为主导，行政管制与公众参与协同并用的复合型环境政策体系。同时，大力支持节能降耗、环保服务等产业发展，运用正向激励和反向规制等途径引导市场参与大气环境保护与治理。此外，在明确政府与市场关于大气环境保护与治理问题上的职责分工后，应当进一步明晰各级政府部门的大气环境保护财政事权分担，在遵循受益范围原则、兼顾公平和效率原则的基础上，区分应当由中央和地方政府各自承办的事务，中央承办、地方协助的事务，地方承办、中央协助的事务以及央地之间的委托事务等[19]。在界定各级政府部门的财政事权范畴之后，通过立法形式，比如制定《政府间财政关系法》，明确政府间事权划分标准、调整程序和争议处理机制等基本问题，对于具体的大气环境保护事权划分可制定更为详细的政策法规，以清单列举的形式予以确立和公开。

三是坚守权责一致的基本理念，保证事权与支出责任的基本对称，建立支出责任履行全过程的财政监督和绩效考评机制。尽管大气环境保护与治理属于央地共同事权，但在具体事务的支出责任配置上应当予以明确，到底是央地单方支出还是共同支出，若为后者，则各自的支出比例为何，支出责任到底是偏向中央还是地方？再者，支出责任非以履行状态而系以履行效果为正当评价标准，因此也要建立起大气污染治理的财政监督与绩效考评机制，对于因人为原因导致的环保预算支出不到位、不及时等问题，一并视为对支出责任的违背。

四、机制构建：大气环境财政权责配置的程式保障

除了抽象层面上政府间大气环境权责配置应坚持原则导向和路径优化，还要从机制构建上提供中央和地方财政权责划分的行政公开、相机调整和争议调节三项机制。

(一)权责清单机制：府际环境治理分工的列举与公开

近年来，“清单”一词逐渐风靡开来，已成为国家治理中提升政治文明的显要技术工具。“清单”一词原指日常生活和交易往来中表示记录结果的载体，具有分类化、精细化和明确化等特点，能够让人一眼即知事情的进展状态和结果产出。将这一通俗用语用于政府权责公开，既包含对行政公开的民主呼吁，更是实现政府内部明确分工、权力分属和责任分明的技术关键。2015年国务院相继印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》和《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》两则政策文件，首先从市场准入上和中央政府部门方面落实负面清单、权力清单和责任清单。依照负面清单、权力清单和责任清单的关联关系来看，负面清单侧重解决市场与政府之间的权利与权力界限，权力清单和责任清单则偏向政府内部之间的权责分配。

具体到环境保护领域，负面清单和权责清单机制也正得以广泛应用。首先，在国家发布的市场准入负面清单的政策规定中，生态环境被作为重要的考量因素，主要体现在三个方面：一是负面清单要严格体现环境保护的政策需求，通过环境保护、资源节约、技术、安全标准等对市场准入实行准入控制；二是负面清单要体现放管结合，统筹考虑国家安全、生态环境、群众利益、安全生产等方面的因素，建立安全审查监管追责机制，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局；三是负面清单的制定要体现地方性，允许省级政府根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、生态环境影响等因素，提出调整市场准入负面清单的建议，报国务院批准后实施。

另外，实践中我国很多地方以及中央环保部门都已在积极推进政府权责清单化，如环境标志产品政府采购清单、节能产品政府采购清单、重点生态功能区产业准入负面清单、大气污染物源排放清单等。具体到大气污染治理领域，环保部先后印发多项清单编制的规范性文件⑧。只不过目前所正推进的清单制度更多是一种基于治理客体的标准梳理，而并非基于行政主体的权责划分，无论是绿色采购清单、节能清单还是排放清单，都与政府权责划分相距甚远；当然这些客体层面的清单化也是十分必要的。并且，由于需要海量信息数据的支持在技术上面临重重挑战，相比之下，主体层面的清单化将是技术改造后面临的更大难题，政府组织内部的权责划分并非简单的技术问题，更多情况下它是政治、经济、文化、法律等多方交融的产物，这比单纯的技术难题具有更大的不确定性。

以大气污染防治而言，政府间的相关财政权责也是极其丰富而难以一一罗列的，这使得无论在理论研究还是政府决策和清单编制上都存在着涵盖不全面的弊端。然而，随着社会对公共事务治理绩效的日渐苛求，我们不能以复杂琐碎为由而逃避该类问题，最起码在理论研究上应当从提出清单编制所应遵循的基本原理出发，大致设想出大气污染治理中清单机制的设计路径。

1.市场准入的负面清单设计应以最大程度发挥市场功用为前提基础。负面清单的最大价值体现就是“法无禁止即自由”，只要不在市场准入的负面清单里，市场就可以自由进入和行动。为此，一方面应当严格控制负面清单的规模，市场准入负面清单所列举的事项越多意味着市场自由空间越小，政府干预空间越大；另一方面不能将生态环境保护过度拔高到影响市场准入的决定因素，环境影响和效益是设置市场准入门槛的一个考量方面，应对不同产业、不同结构和不同环境效益的市场主体区别对待，从而引导市场资本更多流向节能环保产业。

2.政府部门的权力清单和责任清单编制应当在适度分权原则的要求下，最大程度地分清中央和地方、省以下地方政府间，以及各级政府部门间的权责分配。通过法治分权的路径科学划分、动态调整和协商调节政府间环境财政权责，坚持财权集中下赋予地方充分的财政自主权能，坚持事权划分与支出责任归属相适应，从而让地方在防治大气污染上不受制于财政紧缺的现实约束，以及让地方准确知悉自己的环境治理权责范围，有利于地方政府部门顺利行使权力，也有利于上级和中央政府以及社会公众有效问责监督。

3.负面清单和权责清单应当公开化，满足民众知情权并接受民众监督。只有把政府权责及其内部分工予以公开，让市场和公众充分知悉，才能够给市场和社会参与大气环境治理提供稳定预期。清单的制定与公开是推进大气环境行政治理过程的具有形式意义的第一步，具有实质价值的方案是践行环境民主理念，开拓民主监督渠道，真正让民众参与到大气环境治理中来。

(二)动态调整机制：实体与程序层面的双重法律规范

“中央与地方责权的具体划分，不是仅依靠抽象的原则就先验地静态确定，而是伴随历史的变迁在现实过程中由相关方的博弈所动态塑造”[20]。《指导意见》中提出“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整”，逐步将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。此外，对于新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据改革进展、发展需求和财力情况，将由市场和社会承担的交予市场和社会，对于政府承担的部分按照要求分别划分。一方面，权责划分的动态调整机制涉及到原已分配的部分，由于某种情况的变化需要作出相应改变；另一方面，还涉及到未分配的新增公共职能领域，此时需要在分析该公共事务性质的基础上新设和重置政府权责。

1.注重政府间大气环境财政权责动态调整的实体性诉求。虽然央地权责关系的静态配置能够在技术上达到人为理想的状态，但并不保证其能够适应千变万化的公共治理现实，在大气污染治理领域，中央和地方各自和共同负责的治理事项复杂多变，固定化的权责结构关系实际上效率低下，一旦出现区域性的大气污染问题，地方会基于权责属地化、中央会因为执行权力缺失而陷入双重无力的困境。央地权责关系并不仅仅停留于政治意义上的行政分工和责任分担，而是通过权责的界定，获取和保留隐性的官员利益和央地利益。在不同的利益取向下，政府间权责的每一次静态配置和动态调整都隐含着不同利益主体的激烈博弈。因此，要对现有的央地权责结构进行动态调整，以契合公共治理的现实需要，就应当考量权责调整后对中央和地方的利益联动效应，尽量在调和各方利益需求的基础上达成权责调整的合意，避免未经听取地方意见的权责调整遭遇执行受挫。

2.构建政府间大气环境财政权责动态调整的程序法规范。财政权责的动态调整应属于法律问题，而非政治问题，故府际财政权责的动态调整应由全国或有立法权的地方人大及其常委会予以决定，具体的央地之间的财政权责划分由全国人大及其常委会表决，省以下财政权责配置应由省一级人大及其常委会决定。当然，考虑事权涉及领域的多向性与复杂性，大气环境财政权责的动态调整工作可由中央或省级政府部门主管负责。另外，还要在财政权责动态调整的启动要件、具体流程、清单修订等方面进行程序性立法规范，确保大气环境财政权责的动态调整驶入法治轨道。

(三)争议处理机制：行政裁定与司法调节的二维抉择

对于央地间财政权责划分争议处理机制的构建，《指导意见》中提出的解决方案是中央和省级政府予以行政裁定的方式。但这种集权意志下的行政裁定，很难修复政府间因财政权责划分纠葛而产生的关系破裂，甚至因将争议处理权限赋予中央和省级政府，导致地方政府完全丧失民主表达的机会；政府间权责争议处理不过是中央和省级政府的重新安排而已，既无法避免因央地协商不充分而导致决策的再次失误，亦会因为未能在宪法人格上将各级政府组织平等待之，从而发生地方政府对中央和省级政府裁定的潜在抵触性。在行政体制的人为设计下，财政权责划分争议不可避免，对于无法规避的错误，需要我们预先提供有效的弥补纠错机制，政府间财政权责划分争议处理机制建立的价值意义就在于此。

政府组织视阈下的府际财政权责争议与公私主体视野下的纠纷争议有所不同，后者由于各纠纷主体的人格独立，且出于司法的中性调节功能，司法救济机制得以普遍适用。然而，在我国特殊的国情体制下，司法调节却很难介入到央地政府间的权责划分争议当中⑨。同时，司法调节政府间权责争议亦有优劣之分。就其优点而言，首先，中央与地方的权责冲突最终表现为私人之间的利益纠纷，以司法手段来调节央地关系实际上是调整私主体之间的关系，“法院就不是解决中央与地方孰是孰非的问题，而是解决一个个别案件”；其次，以司法方式调整政府间的权力范围，除了避免政府单位之间的直接对抗外。较之制定详尽和精确的政府间关系法还是更明确的划分权限的方式；最后，司法过程的性质还保证地方政府合理的权限不容易受到侵犯，相对于中央政府，法院是超然的第三者[21]。就其缺点而言，通过司法机关解决中央与地方冲突将耗费巨大成本，所以它应是一种最后的不得已的选择，而不应是最优先的选择[22]。正因如此，各国对于司法调节央地关系的态度并不一致，有的国家较为依赖宪法审查机制，如法国的宪法委员会在地方分权化改革中发挥了重要作用，对地方分权的程度、中央权力与地方权力的界限、“共和国不可分原则”的理解等问题产生争议时，最终都被提交到宪法委员会进行审查；也有的国家十分注重司法审查机制，如美国在经历马歇尔法院和坦尼法院两个时期后，联邦法院调节联邦与各州关系的“弹簧”机制已然形成，一旦权力向联邦和州的任何一方过度倾斜，联邦法院就会行使权力恢复平衡[23]；更有的国家比较青睐行政内部处理机制，如日本在总务省下就设有专门的中央地方纠纷处理委员会，具有相对的独立性，依托行政裁定快速反应的优势避免了司法调节的成本负担。

结合我国国情和现实改革的可行性来看，司法调节央地关系的理想格局一时难以建立起来。相比之下，设立专门的央地争议处理机构更具操作性，也更少一些体制束缚和阻碍。因而建议在全国人大和省级人大之下设立独立的中央与地方权责划分争议处理委员会，分别负责裁定中央和地方政府以及省以下地方政府的权责划分争议，改变《指导意见》中将裁定权直接赋予中央政府和省级政府的做法。但同时也要认识到央地争议处理委员会的主要作用并不限于通过行政裁定对中央和地方政府的大气环境治理形成强有力的约束，而是起到居中协调的作用，特别要给地方政府平等表达和对话协商的机会和途径。另外，也要认识到这种行政内部解决方案所具有的局限性，难以保证中央不对地方施加不合理的政治干预，而且央地大气环境财政权责争议更多夹杂着对个体利益的影响，若裁定结果对个人不利，应容许当事人有提起环境行政诉讼的权利；同时，央地争议处理委员会作出的结果有时也并非一致的，也可能存在大气环境财政权责争议不能得以有效解决的情况。此时还应确立司法调节环境权责争议的兜底性规则，坚守司法守卫环境正义和社会正义的最后底线。

站在新时代的起点上，党的十九大报告提出“人与自然是生命共同体”，建设美丽中国的伟大号召。优质的大气环境是全体人民美好生活需要的基本吁求，迈入新时代的中国势必要以有力举措回应日益严重的大气污染问题。财政在国家治理中的显赫作用决定了财税体制改革与生态文明体制改革的一体化关系，它包括财税政策工具的理性选择与有效运用，更涵盖政府间财政权责的合理配置与规范行使。前者具有工具性治理效益，而后者具有关联性整合效益，通过合理和合法配置府际大气环境财政权责，能够促成政府组织外部关联主体以及内部构成主体彼此之间的环境合作，打造一个“分工明确、职权清晰、权责一致、民主协商、共同参与”的合作型环境治理模式。