青海行政执法监督制度探析

目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因很多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。【1】要遏制行政执法中存在的问题，确保行政执法有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，就必须建立全方位的监督制约机制。

一、青海省行政执法监督工作取得的成效

（一）积极地开展法律法规实施情况的检查。全省各级人大常委会把执法检查作为监督的重要形式，根据不同时期工作重点，每年有计划、有重点地开展法律法规实施情况的监督检查，相继开展了《中华人民共和国禁毒法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》及我省实施办法、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国森林法》和《青海省实施<中华人民共和国森林法>办法》、《青海湖流域生态环境保护条例》、《青海省社会治安综合治理条例》等法律法规实施情况的执法检查。检查中坚持把国家法律同地方性法规、条例实施情况的检查相结合，把重点检查同经常性检查相结合，对一些重要法律法规进行连续多次检查，对一些广泛涉及人民群众利益的法律法规进行上下级人大常委会联动检查，同时加强了对审议意见的转办和跟踪监督，督促解决了一些执法中存在的突出问题。

（二）认真开展规范性文件备案审查工作。改革开放以来，省人大常委会按照有关法律的规定，认真审查批准西宁市、自治州、自治县报请批准地方性法规和条例，按照法律规定对政府规章进行备案审查。监督法颁布实施后，各级人大常委会进一步规范和加强了规范性文件备案审查工作，重点对有关规范性文件开展合法性审查，保证规范性文件符合上位法的规定和精神，有力地维护地国家法制的统一和尊严。省人大常委会于2008年制定了《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，为这一项工作的规范有序开展提供了法规保障。【2】

（三）建立规章和规范性文件备案审查制度。近年来，全省各级政府开展了规章和规范性文件备案审查、规章和规范性文件清理、行政复议等法制监督工作，对规范行政行为、提高依法行政能力和水平发挥了重要作用。2004年，青海省政府颁布实施《青海省规范性文件备案办法》，确立了我省“四级政府（省、州、县、乡）、三级备案（省、州、县）”对抽象行政行为实施监督的法律制度。对规范行政机关的抽象行为，防止规范性文件内容违法，减少规范性文件相互冲突，维护法制统一，保证政令畅通起到了重要作用。

（四）规章和规范性文件清理工作逐步制度化。行政诉讼法、行政处罚法和行政许可法颁布后，全省开展了规章和规范性文件清理工作。省人民政府对国家颁布重要的、涉及面较广的法律以及规章和规范性文件清理工作已经成为政府法制监督的一项重要手段。

（五）开展行政复议，纠正违法或不当行政行为。按照行政复议法和行政复议法实施条例的规定，我省各级复议机关及时受理和审理行政复议案件，纠正了违法或不当的行政行为。2011年全省解决行政争议提起的行政复议案件要多于行政诉讼案件(行政复议案件为248件，行政诉讼案件为184件)。由此看出，行政复议已成为解决行政争议的重要渠道，全年受理的案件中75%以上在行政复议阶段做到了“定纷止争、案结事了”，较好地化解了行政争议。【3】由此可见，行政复议作为一种内部监督手段，它防止和纠正了违法的或者不当的具体行政行为，公民、法人和其他组织的合法权益得到了保护，保障和监督了行政机关依法行使职权。

（六）通过行政诉讼活动纠正违法行政行为。行政应诉案件呈上升趋势，2011年共收184件，比上年(95件)上升了93.6%，应诉机关以原具体行政行为机关为181件，占96.8%，一审结案率较高，达178，占95.2%；经法院依法审理维持具体行政行为的应诉案件81件，占45.5%；确认合法或有效3件，占1.7%；驳回诉讼请求9件，占5.1%；驳回起诉7件，占3.9%；原告主动撤诉33件，占20.8%。【4】

（七）采取全面落实行政执法责任制、建立执法证件管理制度、积极开展行政执法依据梳理工作、积极深入开展行政审批工作等有效措施，不断规范行政行为。

二、青海行政执法监督制度存在的问题

目前,虽然我省对行政权力的制约和监督已形成了一定体系模式,但这种监督体系还存在一定的缺陷。当前我省行政执法监督体制还未完全发挥作用,还存在以下问题:

（一）执法监督制约机制不尽合理，监督形式不协调，没有形成合力

青海省经过二十多年的法制建设,已经形成了一个行政执法监督体系。但这个体系仍然是不完备的,各种监督形式还存在着这样那样的缺陷,相互之间的关系尚未理顺,以致经常出现监督疲软、监督权虚置的现象。主要表现为:不少监督部门缺乏应有的独立性、地位低、权力小、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系尚未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力等等。另外,虽然各类监督主体都有监督权,但是行政监督中监督的范围不明确,责任不明确,以至于越权行事,滥用权力,互争管辖或互相推诿的情况时有发生,使行政监督出现“空白地带”,以致出现了办事拖拉、扯皮等现象。这不仅严重影响了监督机构的威信,也弱化了行政执法监督机制的整体效能，【5】严重的影响了行政执法监督的效果。

（二）权力机关的监督缺乏力度

尽管我国宪法和法律规定了人大拥有监督权,但只是一些原则性的规定,执行起来较困难,本应由人大决定的一些重大问题,往往未交人大讨论决定,即交付执行或变更,从而使得人大监督虚置，而且权力机关对行政执法的监督也缺乏惯例传统。人大监督缺乏力度的根本原因是监督立法不完备,如我国虽有一部被喻为“二十年磨一剑”的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，但却缺少罚则的规定。并且在监督法实施过程，有的人大工作者对新形势下监督权力的行使存在着畏难情绪，主要就是怕监督过位得罪人；一些部门领导则存在着无所谓的思想，往往只重视上级的监督，而轻视人大的监督。

（三）司法机关对行政执法的监督较薄弱

目前我省司法机关对行政执法的监督还是显得比较薄弱。虽然我国《行政诉讼法》的颁布实施对法院依法监督行政机关依法行政起了十分重要的作用，但是由于法院对具体行政行为的审查仅限于合法性方面，且又奉行不告不理的原则，因此，“民告官”的行政诉讼制度在不断排除各种干扰中步履维艰地前进。对于我国专门执法监督机关的检察院来讲，因其监督对象的不清，大大制约了其作为专门监督机关监督功能的发挥。检察机关作为国家法律的监督机关,在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全面的、完整的，但根据现行法律,现阶段人民检察院对行政诉讼的监督实际上是一种尝试性监督,人民检察院对行政执法监督范围窄、权力小。

（四）监督的制度化法律化水平还较低，社会监督缺乏必要的制度保障

目前我省对行政执法的社会监督并不尽如人意，主要表现为:群众监督难以受到重视,因而逐渐丧失民主监督的积极性;公民个人对行政执法的监督成本太大,且常受到阻挠和干扰;舆论监督的独立性差,相应的制度保障不够,对重大监督事件通常不做深度报道;社会组织的监督分散和乏力等等。总之,从制度角度来说,社会监督缺乏系统的制度安排和保障。在缺乏法制保障的前提下，新闻媒体更多的是报喜不报忧，即使是对一些严重的违法乱纪行为，也往往是避重就轻的事后报道。这些原因造成新闻舆论对政府的监督功能大大弱化。就目前的行政执法监督体制而言，对行政执法的社会监督缺乏法定化、程序化，偶然性较强。人民政协、民主党派、工青妇等社会团体往往因经费不足、实际法律地位有限等原因不能或不敢去行使监督权，即使监督，有时也常局限于“代表观察、听听报告”形式。社会舆论、新闻媒介的监督也只是较多地关注一些社会热点或影响极大的问题，而没有明确具体的程序和目标，因而这种监督很难达到明显的实际效果。

（五）监督过程形式主义严重，行政执法监督程序不完备

我省目前的行政执法监督主要表现为事后监督,即在行政执法行为完成后才去进行监督。程序上重视事后检查，忽视事前、事中的监督检查。主要表现为各种监督非正常化和监督的非专业化。【6】行政执法监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施,它本身也应同行政执法行为一样,有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定,即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政执法的监督不仅监督权限空泛,而且缺乏应有的程序规定,其监督权更是无法实施。因此,必须完善监督程序,使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。

三、完善青海省行政执法监督制度的构想

（一）加快制定有关行政执法监督的地方性法规或规章

完善行政执法监督的法律法规，才能有法可依。我国在行政监察、行政复议和行政诉讼方面已有监督程序的原则规定，但其他监督形式在程序方面尚无专门法律规定。为了改变这一状况，必须加强行政执法监督程序的立法工作。我省应通过地方立法，赋予专门执法监督职能机构较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。因此，青海省人大及常委会和青海省人民政府应制定相应的地方性法规和地方政府规章，如制定《青海省行政执法监督条例》或《青海省行政执法监督规定》等，建立由省、市、县政府领导本行政区域的行政执法监督活动，并对所属行政执法部门和下一级政府的行政执法活动实施监督的层级监督机制。同时，为进一步增加行政执法监督的透明度，加大社会公众和新闻媒体参与监督的力度，还应明确规定可以邀请人大代表、政协委员、新闻工作者和其他人员参加行政执法监督活动。在监督程序上，应明确亮证监督、监督听证、监督回避程序等程序规定，即规定行政执法监督部门在规定的区域或者系统内从事行政执法监督时应当出示《青海省行政执法监督证》；行政执法监督部门认为监督事项需要听证的，或者行政相对人和利害关系人要求听证且行政执法监督部门认为有必要的，应当组织听证；行政执法监督人员如有应回避事项的，由行政执法监督部门负责人决定回避等，保证行政执法监督人员公正廉洁地履行监督职能。

（二）强化我省各级人大的监督机制

强化人大监督机制是制约行政权力，防止权力腐败的重要途径，是完善行政监督机制的重要保障。首先应支持和保证人大监督，切实发挥人大及其常委会的依法监督作用，认真听取和审议有关工作报告，加强地方性法规和地方政府规章的备案审查，维护法制统一；严格审查财政预算和执行、国民经济和社会发展计划；加强对司法工作的监督，防止执法不公、贪赃枉法行为的发生；加强执法检查、监督及人大代表视察工作。其次是提高人大代表素质和监督能力，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法。第三是改进监督方式，变被动监督为主动监督，抽象监督为具体监督，一般监督为重点监督。尤其是应按照监督法的要求，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。在当前执法队伍屡屡出问题，公权经常被滥用的情况下，我省各级人大执法监督要严格依照《监督法》，规范行政执法行为，切实维护人民利益，实现司法公正。我省各级人大对每一次执法检查中发现行政执法中存在的突出问题应在提出建议的基础上，督促相关行政执法机关予以解决。

（三）完善司法监督

司法监督的监督主体是审判机关和检察机关，监督对象是行政机关及公务员，监督适用诉讼程序。人民法院的司法监督要针对执法监督中审判活动受地方干预过多的现象，从保障法院独立行使审判权入手，发挥对行政执法的监督和制约作用；我省要全力推行行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉制度，高度重视出庭应诉、答辩工作，自觉履行人民法院生效判决或裁定，认真接受、处理司法建议。人民检察院的司法监督则应依照职权，对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，以保证公安机关和司法行政机关再行使职权时严格依法办事，保障公民的权利和合法利益不受侵犯；对触犯刑律、已经构成犯罪的人员和事件进行侦查批捕和提出起诉、对行政执法机关及其行政执法人员的职务犯罪进行监督，督促其按照法定的权限和程序进行执法。

（四）强化新闻舆论监督，健全舆论监督机制

推行依法行政，必须要让执法工作暴露在阳光下，这就需要新闻媒体的客观公正的监督。充分发挥新闻舆论监督的作用，有利于引导社会良性、健康、和谐的发展。并且要将舆论监督与其他监督方式相结合起来,舆论监督是行政监督的一种非权力型监督,没有惩罚力和强制力,在这种情况下,要将非权力型监督与权力型监督相结合,要保证其有效性需要通过权力监督机制的制约才能真正得以实现。因此，权力机关以及政府行政监察等专门监督机关在履行各自监督职责时既要充分重视舆论监督的作用，又要善于主动从舆论揭露出的问题中发现重要案件线索进行有力查处。这样，既有利于更好地发挥舆论监督的作用，又有利于加强和完善行政监督制度。

综上，健全的监督制度是国家政治制度的组成部分，是保证现代国家正常运转的关键环节和手段，是防治公共权力腐败的重要机制。深化对我国现行监督制度的改革，其目的就在于建立一种内外结合的、多途径、多渠道的、结构较为科学的监督制度，从而保障行政执法的高效有序地进行。

参考文献：

[1]龙安康，如何加强我国行政执法监督，法制与社会2007.03.

[2]张立群，张继宗，秦文，李彦麟，“改革开放三十年青海法治建设回顾与思考”，《西海法学论丛卷十·法治与区域治理》，青海人民出版社，2009年8月. 

[3]青海省2011年度行政复议、行政应诉案件统计分析报告，青海省政府法制办公室：， 2012年2月13日. 

[4]同上. 

[5]蒋连霞,李欢，我国行政监督机制的现状分析与对策研究，成都航空职业技术学院学报，2008年3月第1期. 

[6]廉武辉 加强我国行政执法监督探析 法制与社会2008.10（上）.