学区集团化管理的成本收益分析

当前，我国基础教育资源均衡配置的主要手段之一就是学区集团化管理，不难发现，这一模式已逐渐成为我国推进义务教育均衡发展的有力途径。

依托这一模式，学校之间捆绑发展、强弱校联合、资源共享，促进整个区域的教育均衡发展。成本与收益是经济与会计学中的一对概念。经济学中，成本和收益都与投资密切相关。投资需要一定的资本，而投资的目的是为了得到收益、获得补偿。通常来讲，产生经济投入或效果是公共政策所具备的一大属性，而对其经济效果进行考察与分析最为常见方法的就是成本收益分析。鉴于此，本文在充分利用该方法的基础上，从政策作用的主客体——教育举办者、教育管理者、学校、教师、学生的角度，对学区集团化管理这一教育政策进行分析，从而为对这一政策的评价与改进提供依据。

需要指出的是，本研究中的成本收益，除了是指可以利用市场价格对货币性成本与收益进行估计外，还包括了一些不能用市场价格估计的成本收益，如精神领域的等等。

一、教育主管部门的成本收益分析

实行学区集团化管理，对于政府和教育主管部门而言主要是投资的加大和管理成本的增加。人们通常把对教育服务的投资称为教育服务的提供(provision),谁出资就叫谁提供。谁来举办学校就称为谁生产教育服务，办学就是教育服务的生产（production）。①政府实行对学区集团化管理的成本首先是提供学区发展的资金，包括学区管理的专项资金、学区内薄弱学校的硬件的改善等。同时，需要研究制定学区集团化管理的方案、施行及督导等，所消耗的一系列的人力、物力等。如抽选学区试点的学校，进行学区动员会、组织培训、开展社会宣传与引导大众；调动薄弱学校的积极性，化解学区集团管理出现的困难，走出瓶颈，进行评价；完善学区管理的体制机制，定期进行督导与检查，向上一级政府及教育部门进行工作汇报；总结经验与教训等；筹措政府和教育主管部门的收益在于实行学区集团化管理后，区域内的义务教育均衡水平有所提升，义务教育质量得到提高，获得公众的好评及上级政府部门的赞誉和嘉奖。实行学区集团化管理后，学区内的义务教育质量得到总体提升，学校间的差距缩小，结果首先会得到区域内人民群众的首肯，实际上是实践了办人民群众满意的教育这一要求。政府和教育管理部门公众满意度会得到提升。同时，如果学区集团化管理卓有成效，位于新疆生产建设兵团农八师的石河子将会受到新疆生产建设兵团给予的鼓励与表彰，进一步而言，如果圆满完成了教育部的试点工作，更会受到教育部的嘉奖，先进经验将在全国进行推广。

二、办学者层面--学校角度的成本收益分析

参与学区集团管理的学校的第一个成本是协商与谈判成本。两个或多个学校之间要建立合作关系，一定要就集团管理的内容、规则、范围、成本负担、利益的分享等问题进行讨论、沟通与协商，这就是学校在获取“合作利益”之间必须要支付的“合作成本”，无论集团管理是否完全建立，这个成本已经发生。可以预见，如果这种协商成本与谈判成本过高，将会极大的抑制学校之间的集团管理愿望。从一般经验判断，推动两个学校间产生合作行为的协商与谈判成本不会太高，但是要在超过两个学校的多个学校之间建立合作关系，完全依靠学校之间的沟通将会面临谈判成本巨大的不确定性，这恐怕是两个以上学校组建学区集团面临困难的主要原因。

学校间实行学区集团管理面临的第二个成本是学校间在合作过程中产生的运行成本。学校之间的集团管理关系一旦建立起来，随之而来的资源共享的活动就要占用或消耗学校一定的资源，产生合作过程中的运行管理成本。这些资源，诸如运动场，体育馆，电脑室，图书室等本来可以用于学校运行的其他方面，现在因为学区内其他学校的活动而不能单独用于自己学校的用途中，由此产生的集团管理成本是已经发生的真实的成本支出，同时也意味着对于其他利益的放弃，这也是一种机会成本。学校管理者要实施区域内教师沟通与交流政策，需要从多个维度着手，如物质激励、素质培养等方面，积极促进教师参与交流，适应交流，解决交流过程中可能遇到的问题。如若教师在交流中产生抵触心理，如何开导其参与交流，同时政策的贯彻与落实需要花费大量的人力、物力、精力与时间。因此，若参与学区管理的学校认为学区管理将要占用或消耗更多的学校资源时，在做出学校间的集团活动时，他们的意愿和积极性会降低。

学校参与学区集团化管理的第三个成本为“合作约束”。与所有的人类之间的合作一样，学校合作同样也意味着每一个成员要放弃一些在非合作状态下具有的完全自由行动的权力。它包含学区中的成员不能做的一些事情和必须要做的一些事情。例如学区中的成员要定期召开联席会议，制定学区行动方案，实行学区内的干部与教师交流政策，学区内实行教育教学的统一联动，定期向教育局汇报等。这种看似对学区内的学校没有具体成本的行动约束机制，其实是导致大量合作不能顺利实现的一个重要原因。匈牙利著名诗人裴多菲的诗篇“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，两者皆可抛”，虽然所说并非指同一件事，但是可以看出人们对自由行动的向往，以及因此宁可放弃巨大利益的决心和信念。

从促进学校的发展这个角度分析，学校参与学区集团化管理有可能获得的利益总结起来大体有以下几个来源。第一，资源共享。如果你有我所没有的资源，我又有你所没有的资源，比如图书、教师、活动场所、教学仪器等，那么，通过交换与交流或其他形式的合作，参与学区集团化管理的学校就获得了由集团管理所带来的利益。第二，教师发展。笔者认为，无论是学生群体的发展，还是学校的发现，都离不开教师的自我发展作为重要保障，通过学区集团化管理，强弱校教师交流，一体化的教研，可以为教师创设新的专业发展环境，获取更多的学习资源和引发积极的工作激励，参与学区管理的学校就因此获得了基于教师发展促进学校发展的利益。第三，组织学习。组织发展如个体发展一样，需要不断完善原有的行为方式以提升组织的效能，这个过程就是组织学习的过程。在学区集团化管理过程中，如果每个成员学校均能通过相互学习与借鉴来不断提升自己的组织能效，达到比学区管理前更高的水平，那么参与学区集团管理的学校就能在组织学习的基础上获得由合作带来的利益。

实际上，通过前面的展现，我们发现，学区集团化管理正是从增加学校从学区集团管理中获得的收益为出发点来制定相关政策。同时，以上对学校参与学区管理中潜在的“收益”来源的分析似乎表明，学校参与学区管理应该是对学校非常有积极影响的一件事情，但是现实中的某些学校的行为却正好相反，一些学校对待学区集团管理的积极性并不高，学区内学校之间的合作也不频繁。这个事实说明，要是学校之间产生合作行为，仅仅有潜在的利益是不够的，如果不能在此基础上将其转化为学校的“合作愿景”，学校合作仍无法持续。即使在政府的行政指令下，产生了自上而下的“外源驱动模式”的合作，但如果不能转化为自下而上的“内源驱动模式的”合作，那么学校合作的实际效果和可持续性就无法得到保障。

三.教育者层面--教师角度的成本收益分析

若强校的一名教师被交流往较为弱势的学校，那么该教师收益获取，通常会体现在其服从该学校安排的程度上，如果该名教师积极落实与配合交流学校的各项管理政策与安排，那么“失业”可能性将会极大程度上得到降低；此外，积极参与交流的教师，在未来的职称评定中与职位晋升中都能够获取较高的竞争优势；新的工作环境不仅可以为教师带来新的发展机遇，同时也能够提升其工作能力与综合技能。首先，基于需要付出成本角度来讲，强校的教师流入弱校，其货币性成本势必会发生改变。简单来讲，如果该名教师所交流的学校与其日常居住的地方相离较远，那么势必会增加相应的通讯。交通等费用，这样教师的个人收入就会减少。其次是时间成本的投入，如果学校与家距离变远，就会拉长其回家的时间。

如若学区中成员学校位置相对较远或交通不便，时间成本将会是最大的问题之一。再者是心理成本。一方面，教师因为交流，在空间与时间上都会形成一种束缚性约束，即额外的家庭责任承担，特别是子女教育与抚养义务方面，空间与时间成本的多投入，使得其没有足够的时间履行其相应义务，进而激发家庭成员矛盾；另一方面，交流到新单位也需要尽快适应并融入新集体，同时强校教师交流到弱校担负较多责任与任务，如与弱校教师传授经验、结成师徒关系、进行各种专题讲座等，这些大大增加了教师的负担和压力。最后是专业发展成本。实力雄厚的高校，可以为教师的自我发展提供优质的平台，可以为教师提供更多的成长机遇，而弱势学校在这些方面则不同，闭塞的信息网络与薄弱的师资队伍，教师专业提升机会寥寥无几；加之弱势学校各种条件的约束，教师几近没有发挥个人才艺的舞台。

相较于由强到弱，由弱到强的教师所获取的收益首要体现之处就是在个人的专业发展上，强校利用其发达的资源为其提供更为广阔的发展平台，在这些积极因素的带动下，这类教师的事业生涯规划，理想、观念都有可能发生翻天覆地的变化。首先，在精神收益上，能够被学校选为交流至强校的教师，其地位与能力彰显无疑，精神需求能够得到满足。其次，在心理方面上，由于自己来自弱势学校，难免认为自己会遭受到“歧视”或“被瞧不起”，同时也惧怕自己可能无法在短时间内对强校观念与文化新形势要求予以适应。另一方面，交流教师作为弱势学校被选拔出的精英，其在弱势学校极易收到学校领导层的重视，是弱势学校的中坚力量，然而到了强校，人才济济，工作压力的增大、工作量的增多与竞争的加剧，难免会使得交流教师产生心理落差。

四、受教育者层面

学生在学区集团化管理中的成本主要是心理适应成本。更换任课教师，更换班主任，对于学生而言，面临着必要的心理转换和适应期。这期间，学生需要适应新教师的教育教学方法和风格，让自己尽快适应新教师的讲授是学生在这期间付出的主要的心理成本。如果是弱校教师来教强校学生，学生可能会对教师存有怀疑、抵触情绪，这将严重影响学生的学习与发展。

学生在学区集团化管理中的收益主要包括视野的开阔和享用优质教育资源。学区集团化管理模式的实施有利于普通学校的学生与优质资源校的学生一同享用优质教育资源，有利于调动学生的积极性和开发学生的潜能，与学区内的同龄人一同上课、开展活动，让孩子体会到了不同的人生经验。

二、成本和收益的比较分析

对于教育行政部门而言，实施学区集团化管理显然收益远远高于成本。良好的社会效益甚至比过任何的货币性收益，因为他们所追求的就是政府的肯定和社会的赞誉。因此教育行政部门愿意投入资金建设学区，愿意进行新的管理尝试与探索，这些成本是值得投入与付出的，将会获得大于成本的收益回报。

从现实世界人类行为的经验观察可以推断，面对已经觉察到的潜在利益而不采取行动大致有两种情形，他们分别是在确定的决策情形中，为获取潜在利益而需要承担的成本（代价）超过了潜在的利益价值，以及在具有不确定性的决策情境中，成本（代价）的不确定性、收益的不确定性、收益的远期性，或者成本与收益两者同时具有的不确定性，使决策者选择了风险规避的行为。参与学区管理的学校的潜在收益虽然很大，但是他们更注重现在的付出，因为潜在的收益具有不确定性，这种不确定性，让学校不愿破坏现有次序。因此，我们也找到了学区集团化管理出现诸多问题的原因：学区集团化管理的成本大于或等于收益，或是收益的不确定性，导致部分学校、教师出现诸如参与积极性不高、疲于应付等问题。

三、完善学区集团化管理的对策建议

学区集团化管理中，学校之间联合不只是是简单的根据区域及知名度进行划分，而是应该考虑学校之间的共同利益，建立利益共同体的学校之间联盟，使学校为追求“合作利益”最大化，由被动联合走向主动结合。

最大限度的产生“合作利益”和最有效的分享“合作利益”关系到学校合作的成败，是学区集团化管理制度设计中需要考虑的关键问题。②前面的分析表明，学校合作中的的“合作利益”源于“资源共享”、“教师发展”和“组织学习”三个方面，而在每一个利益来源上，“合作利益”的产生都依赖于学校之间广泛、多样化的接触、沟通、交流与创新。因此，在合作学校之间建立多层次、多样化的交流平台与渠道就成为“合作利益”产生的基本前提与保障。同时，与加强、改善学校之间的交流同样重要的另一个问题是保持合作成员之间的多样性。因为只有在多样性的基础上合作成员才能够成为合作群体贡献独特的价值，为“合作利益”的增长创造更大的可能。根据这样的分析，我们可以得到两个具有一般意义的制度设计建议：第一，挖掘学校的差异性资源，鼓励每个成员学校形成自己的办学特色：第二，充分利用现代信息技术建立基于网络的合作平台，使学区内的学校能够借助现代信息技术实现更加充分的交流与资源共享。

保持“合作利益”持续产生的一个有效途径是鼓励成员学校同时参加不同的学校合作群体，形成学区之间的合作，不同学区学校之间的合作，扩大成员学校实际分享的知识、信息和观念资源，形成一个多层次立体化的合作机构；若干学校形成一个相对稳定的、具有较高组织化程度的学校合作群体，既学区，与此同时，每一所学校又与学区外的其他学校建立多种形式的、更加灵活的、更加自由的、基于项目合作的关系，这既是一种相对稳定的又充分开放的合作，有助于保持合作学校的思想活力。