浅析西方公务员制度中的两官分途”与“政治中立”的社会稳定作用―以日本为例-政治论文

“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。政务官一般由选举或政治任命产生，主要包括通过不同程度的选举而产生的国家元首、政府首脑、行政首长，以及经各种政治性任命而任职的内阁成员或其他政府组成人员，对其实行任期制；事务官一一除政务官以外的政府公职人员，一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范。
“政治中立”（价值中立），是指在政府中工作的业务类公务员，即事务官，在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念之外；不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠职守，推动政府的各项政策，为公民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一、一致的标准，执行法律；不介入派系或政治纷争，专心执行本职工作。①
二、实例分析：“两官分途”与“政治中立”如何在政局动荡的日本发挥着维护社会稳定的作用
从2006年9月26日上任，于2007年9月12日辞职的安倍晋三到2007年9月25日当选，于2008年9月1日辞职的福田康夫，再到2008年9月24日上任，于2009年9月15日辞职的麻生太郎，又到现在于2009年9月16日当选，结束了自民党长期执政的历史，但于2010年6月2日便黯然辞职的鸡山由纪夫。短短四年，日本已经换了五位首相。但是，我们很惊奇地发现，政局如此动荡、首相更替如此频繁，日本民众却依旧按部就班地生活，整个日本社会也处于一种较为稳定的状态当中。究其原因，不难发现，其公务员制度的“两官分途”和“政治中立”是主要原因。其作用机理如下：
1、促成一般职与特别职的严格分离及分类管理
日本公务员中的一般职与特别职对应传统意义上的政务官与事务官。“特别职”国家公务员指的是由公众选举或经其他特殊方法选任的职员。“一般职”国家公务员则是“特别职”公务员以外的、担负具体行政及业务工作的职员。《国家公务员法》只适用于“一般职”公务员，不适用于“特别职”公务员。②《地方公务员法》规定，一般职地方公务员适用此法，而特别职地方公务员则不适用此法。③严格的分离以及依照不同法律的分类管理，使得日本的事务官队伍，也就是一般职公务员队伍具有相当强的独立性、稳定性。使得首相更迭、政党更替也丝毫不会影响到政策执行的连续性以及行政秩序的稳定性，从而使社会处于稳定的状态。
2、造就高素质的一般职公务员队伍
在“两官分途”的基础之上，日本《国家公务员法》第33条规定：“所有职员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或其他能力的实际考核来决定。”④《国家公务员法》第46条规定：“录用考试对于具备人事院规则规定的报考资格的所有国民在平等的条件下公开进行。”⑤政府机构对每一个有志于成为公务员的国民都敞开了大门，基本上杜绝了任人惟亲、“走后门”的现象。在严格的考任制之下，日本一般职公务员的专业化程度不断地加深，职业素养不断地增强，行政效率也不断地提高，整个国家机器处于一种高度理性化的运转状态当中，即使出现了政治的动荡、首相的频繁更替甚至是政党的更替，整个国家行政系统也会有序地运行，不会受到太大影响。
3、赋予一般职公务员制衡作用
“两官分途”赋予一般职公务员制衡的能力，“政治中立”赋予其制衡的价值动机。在两者的共同作用下，日本的一般职公务员队伍真正成为了一个中
立的，不受任何力量影响的，并且与任何力量等距的轴心，这一轴心通过制衡各项权力，最终达到的是维护整个社会稳定的作用。
综上，日本公务员制度中的“两官分途”和“政治中立”首先分离出独立、稳定的一般职公务员队伍，然后使其具有高度的职业素养和理性化水平，最终在前两者的基础之上使之具有分权制衡的作用。这三个逻辑步骤不仅最后的结果是发挥出维护社会稳定的作用，更重要的是，在每一步，“两官分途”与“政治中立”都以不同的形式发挥出了维护社会稳定的作用。