从“三鹿丑闻”探讨政府监管-政治论文

行政管理体制改革的关键就是要破局，理顺中央政府与地方政府之间的权力与义务关系。彻底结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的准企业状态还原为真正意义上的政府，从根本上把资源配置的权力真正交给市场，同时，赋予地方政府更宽松的行政管理权。一方面，把目前分灶吃饭的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在这种体制中，各地方政府的支出水平以及当地干部的收入水平与当地的经济发展水平没有直接联系，就不易形成独立的经济利益，从而抑制了地方政府唯经济增长的冲动，也不易形成各地方政府之间的攀比机制。另一方面，适度扩大地方的管理权限和司法权限，使地方政府能够根据地方经济发展的实际需要，制定出更符合地方经济与社会发展情况的策略方针和法律条规。中央政府在制定短期宏观调控与中长期经济发展规划时，往往灵活性、针对性不强，一刀切的现象比较普遍，难免会出现明显脱离实际的各种失误，在中国这样的大国，实行适度的分权治理是必要的。
二、以大部制机构改革为契机，理清地方政府各行政机构职责，彻底改变由于职能界定不清、机构体系设置不合理所导致的地方政府行政监管功能性缺失状况
政府机构是履行行政职能、实施行政管理的主体，只有建立起科学合理的政府组织机构体系，才能保证政府有效履行职能。因此，行政职能的转变、行政管理体制的改革无不反映在政府机构的存废去留和职能变化之上，机构改革成为行政管理改革重要的甚至是主要的内容。改革开放以来，我国相继进行了五次大规模的行政机构改革，机构数量正逐渐减少，行政职能由微观控制向宏观调控转变，日益与社会主义市场经济相适应。但是，多头管理、职责交叉、权责脱节、各职能部门推诿扯皮的现象仍然存在，导致政府办事效率低下，政府执行力功能性缺失。
2004年，中国食品监管体制进行了一次重要调整，农业、卫生、质检、工商各管一段，而食品药品监督部门负责综合协调。但职能交叉、监管空白的问题仍然存在，对于效益好的食品企业，往往多个监管部门重复检查；而对公众反映的食品安全难点问题，例如农村食品卫生，各部门又互相推诿。“三鹿丑闻”中，倘若相关职能部门能恪尽职守，三聚氰胺的危害无疑将大大减少。然而情况完全不同，据质检总局官方网站显示，今年6月，已有受害孩子家长和医生投诉，而质检总局食品监管司对投诉的回答分别是：“请你提供问题奶粉的详细信息，以便我们调查处理”，“请你向卫生部门反映此类问题”。“多头管理”的问题由来已久，可是，即使是在爆发了“阜阳奶粉”这样惨痛的食品安全事件之后，国家仍旧没有能够建立起负责到底的监管体系，如此缓慢的机构改革令人担忧。
负责任地讲，“三鹿丑闻”中质检局存在的监管不力的问题不能简单归结为一群官员的草菅人命、玩忽职守。由于机构设置的不科学，质检局的功能早就在机构设置之初就已经基本丧失。可以说，我们国家实质上并不存在对公众负责的统一的国家监管机构，虽然质检局的职能定位是食品安全的检验监督机关，但由于存在机构设置的非专业化、严重地方化等问题，质检局的实际职能并不能正常发挥。以美国食品药品管理局为例，他们的员工三分之一以上是科学家，全国的主要工作场所是各类实验室。而我国质检总局专业人士很少，省级以下质监部门更是如此，食品安全检验常常是走过场；美国的食品药品管理局主要员工和办公室都在总部，全国各地分支机构人员很少，而且分支机构和行政区划无关。我国质检总局下设层层地方分支机构，按行政区划划分，虽然直属上级领导，但同时也受地方政府领导，由于质检机构设置依附地方，在保护地方利益的大背景下，就有可能麻痹对人民健康负责的责任意识。
总之，食品安全监管的“多头管理”问题以及食品监管机构设置存在的非专业化、严重地方化问题，致使质检局、食品药品监督局等机构的监管能力相对他们应该承担的责任而言差距甚远、形同虚设，如此，这些机构的监管执行力差就在情理之中。倘若机构运作机制不变，仅仅依靠罢免、问责相关负责人，只能是“扬汤止沸”而不能“釜底抽薪”，换谁上来，一样是会“照方抓药”，这正是相同的恶性事件屡屡发生的根源。今年初，第6次国务院机构改革拉开帷幕，此次改革将建立起“大部制”机构体制。“大部制”就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。结构决定功能，“大部制”机构改革为提升政府监管能力提供了有利契机，应该借鉴其他国家科学合理的监管经验，根据各级政府机构的职能定位，大刀阔斧的进行机构设置改革，行之有效的机构体系是政府监管到位的根本保障。