林业与公共财政关系基本框架的构建

一、现行林业财政体制存在的问题 现行林业财政体制存在的问题主要表现在以下几个方面： (一)投资总量少 现阶段我国启动了大规模的林业生态建设工程，比如天然林的保护、退耕还林等，财政预算的重点慢慢向着这个方向转移，但实际上财政投资总量与艰巨的建设任务相比，仍然无法满足林业生态环境建设的客观需要。 (二)扶持范围窄 首先看财政资金的扶持对象，财政资金的扶持仍然倾向于森林防火、植树造林等方面，而野生动植物的保护、森林公园的建设等领域却很少涉及到；其次看财政扶持的方法与稳定性，除了林业事业费与育林基金外，我国财政资金扶持项目多数为非经常性项目，这对于林业生态建设工程的稳定性与长期性也有着直接的影响。 (三)资金监管力度不够 现阶段林业建设资金的收付还相对分散，无法适应公共财政所要求的国库集中收付制度，收付方式既有财政直接下拨的，也有林业主管部门自收自支的，由于收付方式过于分散，导致资金在使用过程中出现被挪用、被挤占等问题，使得林业建设资金的应用效益大打折扣。 二、林业与公共财政的关系 林业与公共财政的关系可以概括为“取”与“予”的关系，这种关系主要体现在两方面，一是林业向财政部门上缴相关的税收与政府规费，二是财政部门通过预算拨款、专项资金以及财政贴息等方法再分配，部分资金流回林业。不过二者的比例却非等比例的，即财政部门向林业提供资金的数量并非由林业缴纳税、费的多少来决定的。现阶段我国林业正处于一个历史性的转变时期，即以木材生产为主转变为以生态建设为主、以采伐天然林为主转变为以采伐人工林为主、由毁林开荒转变为退耕还林、森林生态效益由无偿使用转变为有偿使用、由部门办林业转变为全社会办林业，这些转变是我国在进行社会主义现代化建设过程中，对林业提出的迫切要求，但实际情况是这种转变与林业的自我发展、资源与资金的现状和技术水平等均有所冲突，因此改革的成本就需要公共财政来负担，并将其纳入到公共财政体系中进行统筹安排。由此可见，未来很长一段时期内，林业和公共财政的关系定位为公共财政对林业要少“取”多“予”，而且要保持长期、稳定的多“予”基础。 三、林业公共财政体系基本框架的构建 (一)收入体系 建议取消以费为主的林业税费制度改为以税为主的林业税费制度。遵循平等、便利、最少征收的原则，将林业资本流动性、森林权属等因素充分考虑进来，以林业与非林业市场竞争为基础，实施林业的“费改税”，分时期、分步骤的建立税收为主、规范的非税收为辅的林业公共财政收入体系。费改税主要内容包括以下几个方面：第一，用征收森林资源税的方式取代不合理的收费，保证林业建设发展有一个稳定的资金来源；第二，征收生态维护建设税，引导全社会参与到生态文明建设中来，进一步对林业的建设与发展提供支持；第三，清理、整顿现有的林业规费，严格林业规费的审批程序，甚至将审批权限集中到中央及省级林业行政主管部门。 (二)支出管理体系 公共财政向林业的主要支出包括几个方面：即行政与事业机构的支出、林业基础性及生态建设支出、林业科教卫生支出、综合开发支出、转移支出以及专项资金支出等。基于公共财政体制，林业资金的主要来源是国家的财政资金投入，建立林业公共财政制度后，林业资金的规模会越来越大，所以要从以下几方面加强林业资金管理体系的完善：第一、加强资源、资金、质量的管理；第二、对政府的职能、职责做进一步规范，彻底解决财政支出中存在的“越位”、“缺位”、“随意性”等问题；第三、对财政投资林业的方式进行改革，对于能够体现出社会效益、可以形成国家资产的项目，可以采取国家无偿投资的方法，一些项目经济效益显著、具有示范价值，可以采取国家投资参股、资本金投入以及财政贴息等方式进行扶持，在项目产生效益后再通过资产转让、出售或者租赁等方式回收国家投资，最终促进财政对林业投入良性循环的形成。 (三)林业基金管理体系 遵循事权划分的原则，对林业基金采取统筹规划、分级管理、专项使用的管理模式。中央各类林业基金的管理及其使用情况的监督与检查，由国家林业局林业基金管理总站全面负责，地方各类林业基金的管理及使用情况则由地方林业基金管理站负责管理。并且中央以及地方的财政部分，要分别开设林业基金专用账户，中央财政要把林业基金的各个账户设立在财政部内，由国家林业局进行专项管理；而地方财政则把各种税收的再分配收入、上级财政下拨的林业专项资金以及地方财政统筹资金等，存入林业基金的专用账户，由地方林业行政主管部门进行专项管理。中央林业行政主管部门管理的林业专项基金主要用于国家重点生态公益林的补偿以及国家重点林业工程的建设与管理；而地方的林业基金用于地方生态公益林的补偿以及地方林业工程的建设与管理。无论是国家还是地方，林业基金用于经营性项目，比如商品林或者林业资源的综合开发等，均实行有偿使用，在规定期限内回收，一些生态公益林支出无法取得直接的经济效益，但是它可以产生相应的社会效益与生态效益，因此可以无偿使用。 (四)绩效评价体系 按照评价阶段不同，绩效评价可以分为事前、事中以及事后评价。因为林业项目有着建设周期长的特点，短期内很难体现出明显的效益，所以在进行绩效评价时，主要采取事前和事中评价。在论证项目的可行性时，要明确责任、严格审批程序；在项目实施前，要严格遵守质量标准；竣工验收时，严把质量关。项目实施过程中，要通过科学、合理的效益评价机制，对项目的经济、生态以及社会效益做出客观、综合性的评价。