国有企业改制中劳动关系问题原因分析——中州学刊

国有企业改制中劳动关系问题的出现，既有宏观方面相关规章体系不健全的原因，又有微观层面企业实际操作中政策落实不到位的因素；既包括长期积累的深层次矛盾，也包括改制过程中的新问题。概括起来主要有以下几个方面。
1.相关法律、法规体系的缺陷
涉及我国国有企业劳动者维权的法律法规主要有《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》以及《中华人民共和国劳动合同法实施条例》。在政策层面，国家也出台了一系列政策对国有企业劳动者维权进行规范。但是，在现有的法律法规框架下，仍有一些现实问题无法解决。在实践中，法律条款释义不够明确，操作性不强，新出台的许多政策仅是根据国有企业改革中发生的新问题而进行的规定，缺乏逻辑性，难以构成完整的法律法规体系。
针对国有企业职工的经济补偿标准，国务院国有资产监督管理委员会在《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中只是提出一些“意见性”的规定，并没有形成相关法律。财政部在《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企[2002]313号）中规定，要按照企业所在地县级以上人民政府的规定制定经济补偿标准。河南省《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）》规定，对于解除劳动合同的职工，应区别不同情况，按规定支付相应的经济补偿金。对此，相关部门并没有统筹制定补偿标准。这就导致了企业各行其是，加剧了企业间职工补偿标准的差异，形成职工的攀比心理，不利于改制的顺利进行。
对于土地出让金返还问题，不同部门也都形成了不同的规定。《河南省人民政府关于加快推进省直机关所属企业脱钩改制工作的实施意见》（豫政[2009]65号）主要对土地出让金用途进行了规定：改制企业（含关闭破产企业）职工安置费用首先通过企业自身资产变现解决，不足部分可用划拨土地处置收益支付，尚有缺口的由企业主管部门提出申请，经脱钩改制办公室初审，省财政厅复审后报省政府批准，从省属国有企业改革专项资金中足额及时解决。《郑州市人民政府关于我市企业改制中有关土地资产处置问题的通知》（郑政文[2003]144号）对土地出让金的收支部门与方向予以规定：2003年2月20日后，企业改制涉及的划拨土地处置应严格按照国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定执行；土地出让金按照“收支两条线”，由市土地行政主管部门核算，市财政部门收取，用于职工安置、产业结构调整和增资减债。《郑州市人民政府关于加强土地管理促进经济平稳较快增长的通知》（郑政[2009]42号）针对不同类型企业的土地出让金核算办法进行了规定：改制企业土地处置中，省属改制企业土地出让金依据《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）之规定，按照出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算；市属改制企业土地出让金按照出让土地使用权价格全额核算。没有一个部门对土地出让金返还制定出完整的规则。这种“一政多门”现象增加了土地出让金返还的程序，使原本经营困难、缺乏改制成本的企业靠返还的土地出让金向职工支付的解除劳动合同经济补偿金迟迟无法到位。
2.政府职能部门规定不一致
当前我国正处于行政体制改革的转型阶段，许多行政部门因合并和调整在其职能划分上出现重复或缺位。对于同一问题，中央与地方相关部门规定不一致的情况经常出现，从而导致企业在实际操作中无所适从。以内退职工生活费标准的确定为例，河南省经贸委、财政厅等十二个部门联合发布的《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）》（豫经贸企改[2003]372号）规定，生活费可按最低不低于当地下岗职工基本生活费标准发放。《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》（国资发分配[2005]250号）则规定，内部退养职工生活费预留标准由企业根据有关规定确定，最高不超过按所在省（区、市）计算正常退休养老金的办法核定的数额。在这些文件中，有的仅规定内退职工生活费标准的上限，有的仅规定下限；有的以当地下岗职工基本生活费作为标准，有的则以退休养老金作为标准。另外，还有文件以企业平均工资和最低工资作为标准。政策的不一致带来的后果就是企业在实际操作中随意制定标准。有的企业把平均工资确定为最低生活费，有的企业按职工在职时的正常工资标准确定，有的企业则按职工在职时的正常工资标准的一定比例确定。资料显示，2004年全国城镇在岗职工的月平均工资是1335.3元，郑州市内退人员养老金的月平均水平是636元，仅为全国水平的47.6%，过低的标准影响了内退人员的日常生活。
3.工会职能的缺位
工会承担着为劳动者维权的基本职能。工会是企业管理层与职工之间信息的传递者与矛盾的调节者。而在实际操作中，由于工会是企业的职能机构，经费由企业提供，工会主席往往享受公司副总级别的待遇，因此工会的主导权在企业手中。推选出的职工代表缺乏民主性，职工参会的积极性较差，多数职工仅将工会的职能定位为福利的发放、文化活动的组织，加上部分企业缺乏对职工不满情绪正常申诉和处理的疏通渠道，职工的劳动热忱被极大挫伤③。调查显示，认为向企业提出建议没有作用或作用不大而不主动发表自己观点的职工占比高达71.1%④。此外，仍有一些职工法律意识淡薄、维权意识差，在其受到不平等待遇时，也不愿积极运用法律武器来维护自身的权益。